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政府业务梳理及其逻辑转换 作者：张勇进［摘要］本文主要从职能、业务和数据三个层面对政府业务梳理流程展开系统研究，同时，根据管理制度创新、社会公共需求、行政能力提升和电子政务应用的要求，探讨业务梳理结果的逻辑转换方法。本文提出的理论和方法在中央和地方政府管理实践中已得到应用或验证。 一、引言 政府业务梳理是规范和创新政府管理的基础，也是建设电子政府的前提。在政府管理实践中，存在业务流、数据流、资金流、物质流、人员流等复杂关系，还有应对危机、发展产业、部门协同、数据共享、权力透明等多方面的需求，要理清这些复杂关系，满足各种工作要求，需要创新政府业务梳理理论和方法。 目前，政府业务梳理的研究对象主要是业务关系和业务数据的梳理，研究领域多为电子政务、流程再造、知识管理等。［1］［2］［3］现实上，如何科学全面地梳理政府业务，如何把业务梳理结果的应用范围延伸到管理创新和电子政务等领域，此类需求尤为迫切。本文系统地研究政府业务梳理流程，根据政府工作的实际要求，探讨业务梳理结果的逻辑转换方法。这些理论和方法在中央和地方政府管理实践中已得到应用或验证。 二、业务梳理流程 政府业务的梳理，需要从业务框架、业务流程、业务数据三个层面开展。业务框架的梳理，是从职能关系的角度，通过划分问题域、工作对象、行政范围、业务事项、关联业务、上下级部门等要素来准确界定部门的职能，描述“应该干什么”；业务流程的梳理是对业务事项中的各个环节进行刻画，描述“应该如何干”；业务数据的梳理是对业务事项中涉及到的用来说明职能行为和工作对象的信息内容及其属性进行格式化表达，描述“按照什么样的样式来干”。 1．业务框架的梳理 业务框架的梳理是业务梳理的起点，以部门业务关系为主线，遵循从问题到目标、从职能到业务、从业务到事项的分析过程。 业务框架的梳理，是以部门为基本分析单元，清理部门的职能，并进行分类。每一个部门，都需要以上下级政府之间、同级政府之间、同级政府部门之间、属地管理部门与上级领导（指导）部门之间、属地管理部门和垂直管理部门之间、垂直管理部门与当地政府之间、直属部门或派驻机构与上级领导机关之间、政府部门与代管或挂靠机构之间、政府部门与事业单位或国资公司之间、政府与社会之间的各种权力关系为视角，分析和归纳出社会关注或上级部门高度重视的、与本部门相关的社会问题，明确已经本部门或上级领导机关确认的近期政务目标（本文假定政务目标与承担解决社会问题的政治责任完全挂钩），对部门职能进行清理和分类，对支撑政务目标的部门业务进行定义，界定上下级部门和同级相关部门的事权分工,理顺其职责关系。［4］ 对部门的职能进行清理和分类之后，需要依法依规确定权限，划清职权，厘定责任，清除没有明确法律依据的行政权力，定义出与法定职能相对应的业务，根据日常工作进一步梳理出具体的各类业务事项，使得各部门每一项具体业务事项的内容都能与法律法规、部门机构职能规定、上级政府或主管部门的授权文件、处室职责规范性文件相印证，从而提升业务梳理的合法性基础和社会公信力。如果同一项业务有多个设定依据，则按照法律效力的高低进行排列，分别列出具体条款和内容。法定职能业务清理的范围既包括本部门所行使的专门职权，也包括法律规范所确定的共有职权；既包括以本部门为行政主体所行使的职权，也包括协助、配合其他部门实施行政行为的职权；既包括行政机构的职能与权力，又包括下属事业单位、垄断或半垄断性公用企事业代为行使的政府管理职能；既包括政府机关、部门和其他单位的权力事项，又包括各级领导的权力事项。各部门对于确权明责后的法定业务及具体的业务事项，需要进行分级分类。业务和业务事项分级分类的原则就是将划分的最小颗粒度控制在部门内各级岗位的实际操作层（包含思考决策和知识加工）,不能为抽象的行为。实际经验表明，在中央集权制下，不同地方同级同类单位的业务分类大体上相似，只是个别带有地区特色的业务事项有所差异。 具体到每个部门清理后的每项业务而言，就是要逐一说明业务名称、业务领域、问题域、工作对象、关联部门、行政范围、业务事项、报表指标、关联业务等方面的内容。每类业务事项需具体列出事项名称、办理部门、办理场所、办公资源要求、工作对象、法律依据、授权条款、报送材料清单及样例、办理流程描述及流程图、审查内容、决定内容、主要环节、现场办理环节、各环节的承办处室及岗位、工作表单、办理方式、主要成本、收费标准、前置条件、与上下级单位的关系、前置许可部门和前置事项名称、协同部门、办理时限、承诺时限、办理结果、报送或送达（公示）方式、技术手段、业务发生规律、业务量等内容，这些内容不要求每类业务事项全都提供，可根据具体情况作选择。同类业务事项的不同工作环节需要考虑该环节的前置部门、协同部门、交叉部门、综合管理部门、基层部门、上级部门或支撑部门的相关业务事项，从而理清