顾昕：推进公立医院治理的创新、清除民营医院发展的体制性障碍.docx

民营医院发展的玻璃天花板：公立医院的体制因素原创?2017-05-15?顾昕?顾昕摘要：推动社会力量办医，发展民营医院，早已成为新医改的一项重要内容。为了推动多元办医格局的形成，各级政府每年都发布相关文件，从市场准入、优惠扶持、公平竞争等多个维度，制定鼓励扶持政策。可是，尽管在数量上已经超过了公立医院，但在资源拥有量和市场占有率上，民营医院却依然远远落后于公立医院。鉴于制度关联性，民营医院的发展与公立医院的改革息息相关。唯有推进公立医院治理的创新，尤其是在人事制度上的创新，才能清除阻碍民营医院发展的体制性障碍。关键词：民营医院、公立医院有、医疗供给侧、编制制度、医生多点执业、治理创新? ? ? ?自2009年新医改正式启动以来，推动社会资本进入医疗领域，大力促进民营医疗机构的发展，就成为一项国策。从国家和地方政策上看，社会资本进入医疗领域貌似没有什么障碍了，民营医院理应取得大的发展，但实际情况并非如此。尽管在个别地区和细分领域（例如某些专科医疗）有一定的活跃度，但从全国总体情况来看，民营医院的发展依然不尽如人意，医疗供给侧多元竞争的格局尚未形成。特别是就医院而言，政府办的公立医院，无论是在资源拥有量还是在市场占有率上，都依然占据着主导位置。由于医疗服务体系由公立医院所主宰的现有格局并未发生实质性改变，以及各种具有阻碍甚至歧视作用的游戏规则的普遍存在，民营医院实际上依然处于艰难的生存环境之中。由中国医院协会民营医院管理分会主办的2016中国民营医院发展年会，在10月23日晚举办了一场辩论会，背景板的大字主题竟然是：“民营医院是否迎来发展的春天？”。[1]无论辩论内容和结果如何，这一主题的设定本身，就凸显出民营医院发展的艰难性。事实上，以“民营医院的春天”为主题的报道、演讲、博文、辩论，自2009年新医改启动以来就从未间断过，以致医界新媒体上出现了以“民营医院的‘春天’多得令人怀疑”为题的评论文章，[2]而《工人日报》的一篇报道，干脆直言“民营医院‘春风’不断却等不来‘春天’”。[3]民营医院的发展状况究竟如何，有关社会力量办医的政策环境究竟如何，阻碍医疗供给侧多元发展格局形成的体制性因素究竟为何，这些都是值得深究的现实问题。为此，本文将从三方面进行探讨。首先，本文对有关社会力量办医的政策进行梳理，明确政府施政的既有重点；其次，本文对公立医院与民营医院在医疗资源拥有量和医疗市场占有率上的差别进行概述，从而明瞭民营医院在医疗供给侧既有的地位；最后，本文从制度互补性和嵌入性的视角，着重探讨公立医院改革对于民营医院健康发展的重要意义，从而辨识出阻碍民营医院发展的最重要体制性因素。?一、社会力量办医的政策支持力度与范围?鼓励和引导社会资本进入医疗领域，通过社会办医促进多元办医格局的形成，这是新医改政策中的重要内容之一。在2009年3月颁布的《中共中央?国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（简称《国家新医改方案》）的第十条“建立政府主导的多元卫生投入机制”中，有一自然段专门论述了社会办医的问题，其内容包括以下几个方面：多元办医的目标：“积极促进非公医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。”公平的市场准入：“抓紧制订和完善有关政策法规，规范社会办医疗机构包括外资办医疗机构的准入条件，完善公平公正的行业管理政策。”非营利组织的发展：“鼓励社会资金依法兴办非营利性医疗机构。”公立医院的转制：“国家制定公立医院改制的指导性意见，积极引导社会资金以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组。”公立医院比重的降低：“稳步推进公立医院改制的试点，适度降低公立医疗机构比重，形成公立医院与非公立医院相互促进、共同发展的格局。”鼓励民营诊所开办：“支持有资质人员依法开业，方便群众就医。”税收政策优惠：“完善医疗机构分类管理政策和税收优惠政策。”强化监管：“依法加强对社会力量办医的监管。”[4]可以说，对于促进民营医疗机构发展的重要因素，《国家新医改方案》给出了提纲挈领式的方向性论述。按照惯例，在纲领性颁布之后，相关政府部门应该尽快制定配套性的政策实施文件。可是，延迟了一年半，中央级配套文件才正式发布。2010年11月26日，国务院办公厅转发了发展改革委、卫生部、财政部、商务部和人力资源社会保障部联合签署的《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》（国办发〔2010〕58号）。这份文件的确赢得广泛的关注，在相当大的程度上产生了国务院办公厅转发通知中所期望的结果，即“引导社会各界正确认识非公立医疗机构在医疗卫生服务体系中的重要地位和作用，为社会资本举办医疗机构营造良好氛围。”[5]然而，从内容上看，这份文件基本上是《国家新医改方案》纲要性论述的拓展，依然具有方向性的特点，关于政策目标或愿景的表述很多，关于政策的实施