行业协会的制度供给探析.docVIP

韦诸霞:行业协会的制度供给探析 时间:2016-06-22 19:41来源:湖南智库网 作者:韦诸霞 点击: 115 次 一、前言 十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，标志着我国进入了全面深化改革的新时期。在新一轮改革战略和路径当中，《决定》将“解放和增强社会活力”提到了与“解放思想”、“解放和发展生产力”同等重要的战略地位，深化社会体制改革的议程得以全面开启。行业协会是我国目前发展较为充分的社会组织之一，在全面深化社会体制改革进程中扮演着重要角色。根据民政部数据，2014年末全国共有社会组织56.1万个，其中社会团体29.4万个，行业协会商会7.1万个。 近年来，中央对包括行业协会在内的社会组织非常关注，十八大要求加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制;《国务院办公厅关于实施国务院机构改革和职能转变方案任务分工的通知》(国办发〔2013〕22号)中更是明确了时间表，逐步推进行业协会承接职能、与行政机关脱钩等多项改革，在2017年基本形成现代社会组织体制;2015年7月《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》出台，明确了各级行政机关与其主办、主管、联系、挂靠的行业协会商会要在机构、职能、资产、人员、党建、外事等方面上全面“脱钩”，全国性行业协会商会和地方行业协会的第一批试点工作要求在2016年完成，2017年完善试点政策，逐步扩大试点范围，稳妥审慎推开。 乘着政策之东风，我国行业协会必将迎来新一波的改革与发展。这种自上而下的行业协会治理变革，中央和地方各级政府尚没有做好充分的应对准备，在职能转移、行业协会监管治理等问题上还没有形成一定的规范和能力，这种制度上的空白亟需引起我们的重视。探索全面深化改革时期行业协会的治理模式，进而在行业协会治理上，形成系统的制度应对，使行业协会成为现代社会治理体系的重要力量，是当前社会组织治理中面临的一项重大课题。 二、全面深化改革时期行业协会的治理困境 我国走向现代市场经济是一个渐进的过程。根据中国工业经济联合会课题组的调研结果，我国行业协会的生成模式中，政府推动或政府机构重组改制设立的占64.1%,市场自发设立的仅占29.7%。[1]行业协会尤其是体制内行业协会在全面深化改革时期面临的种种变革，对政府治理而言，也将是一个逐步调适的过程。当前对行业协会的治理困境主要有以下四个方面： 首先，行业协会准入仍然存在隐性约束，限制了其竞争活力和资源吸纳能力。直接登记制的推广落实，行业协会的准入门槛正在逐步降低。但是在现行的登记管理制度下，“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立”，除了部分发达省份进行了“一业多会”探索之外，就全国性和地方性行业协会的登记规定来看，同一行政区内同一行业设立一家行业协会，还是实践中较为普遍的做法。同时，政府在行业协会的设立登记审查中，登记部门的自由裁量空间较大，处于维稳产生的“戒备之心”、产业发展规划甚至是部门利益等诸多考量，对于市场驱动的新生行业组织设立需求而言，隐性的藩篱依然是设立准入的主要障碍。传统的行业协会仅凭历史地位和垄断地位，缺乏竞争活力，不能及时、充分地吸纳行业发展中的新生资源，行业代表性不足，行业地位和行业影响力面临着严重的挑战。 第二，依附行政资源的“路径依赖”，使政会分开面临政府和行业协会的双重阻力。由于历史原因，我国的行业协会中官办或半官办行业协会数量众多，政府部门改革生成的行业协会占据多数，往往代为行使政府部门的部分行业管理职能，被称为“二政府”。体制内生成型行业协会，先天具有职能“继承”和“依靠”的秉性;体制外生成的行业协会，因其自主性、独立性和法律地位上受制于主管单位，为获得更多的政府资源和支持，也往往成为主管部门的附庸。行业协会缺乏明确的职能范围和定位，破除依附行政资源的“路径依赖”并非易事。从目前某些地方先行先试的试点经验来看，政会分开、行政“脱钩”，一方面，一些业务主管部门在厘清政会职权问题上，倾向于多揽一些，重分家轻赋权，可能形成“脱钩”不彻底;另一方面，行业协会依法履行的职能欠明晰，脱离主管单位后的协会运转，担心没了政府依靠，社会地位缺乏保障，也尽力通过多种手段，谋得与政府千丝万缕的联系和瓜葛。新型行业协会治理，必须要直面并破解“脱钩”改革中的双重阻力。 第三，行业协会自治能力不强，脱钩后的运行困难重重。不少行业协会存在先天不足的情况，现在即将完全脱钩，行业协会直接面对企业与社会，自身的问题更加凸显出来。资金来源渠道少、会费收入低、企业赞助不稳定、运行经费短缺，收难抵支;内部治理结构不完善，组织机构、民主选举及代表大会、理事会机制不健全;行业协会人才匮乏，身兼领导职务的人员逐步剥离，离退休人员占比较大，年龄结构、学历结构失衡，缺少业务骨干人员;工作人