城镇化中政府面临的财力挑战.docVIP

城镇化中政府面临的财力挑战 杨志勇 完善地方税体系是中围当前财税体制改革的一个重点。跳出税收，从政府财权财力全局来看，思路会更宽。随着城镇化进程的加快，城市政府的治理已成为突出问题。没有合适的财权和财力，城市政府的治理工作面临特殊的困难。但这就是当下的事实。当今中国城市治理中，政府财权和财力需面对五方面挑战。 　　第一，财政体制的不确定性对城市治理的挑战。规范的财政体制应该是较为稳定的，是让政府间财政关系确定的体制，是能体现激励与约束相结合的体制。1994年分税制财政管理体制改革确定了现有体制的基本格局。这一体制总体上稳定，但无论从纵向，还是从横向来看，体制的不确定性仍然存在。 　　从纵向来看，中央和地方政府间关系的调整仍在持续之中。应务实地立足国情，以哪级政府可以更有效地提供公共产品和公共服务，就让哪级政府承担相应的事权。从横向上来看，对口支援是中国的政治优势的体现。但就是这样的优势，也需要制度化，否则这不利于经济发展相对快速地区积极性的发挥。 　　可以预期，事权的界定很难取得一致意见。更大的可能是按照最大公约数原则的要求，界定事权。事权一旦界定好，就要有对应的财权和财力与之相匹配。任何一方都不能随意改变事权。改变者必须提供对应的财力补偿。从目前来看，这一规则尚未形成。中央确定规则，经常是财力富裕地区自己承担资金，财力不足地区由中央全额或部分补助。对于城市治理来说，事权的不确定性给财力带来的挑战不能轻视。 　　不仅事权如此，财权和财力确定规则也在发生变化之中。地方最可靠的收入来源——营业税收人正在随“营改增”试点而发生变化。房地产税收入远水解不了近渴。地方如何有稳定的财权和财力仍需探索。 　　第二，改革对城市治理中政府财权和财力的挑战。改革意味着城市政府职能在发生变化。政府清单尚未清晰地罗列出来，城市政府该做什么，不该做什么，界限仍不够明确。经济社会转型期，城市政府所面临的任务本来就比平常时期要多。转型决定了许多支出压力是一次性的。这样的支出压力，通常没有对应的经常性收入来源。城市政府如何筹集财力，如何获得相应的财权，都是难题。既往的土地财政模式，为城市治理提供了较充足的财力，但这一做法或因卖地的不可持续性，或因拆迂征地中的利益冲突越发激烈，变得更为艰难。 　　改革需要有统一的劳动力市场。机关事业单位社保体系如何与企业衔接，仍是难题。过去的欠账如要一次性补齐，则所需财力恐很难充分筹集。如只是在相关人员退出机关事业单位序列时予以补齐，而未退出时保证对应的社保待遇，则城市财力挑战就要小得多。城市政府在社保中承担多少责任，也会决定城市财力的负担程度。 　　第三，新型工业化和城市化对城市治理中政府财权和财力的挑战。新型工业化和城市化的方向仍在明确之中。城市政府之间的竞争会表现为公共服务之争。有什么样的财权和财力，在很大程度上就会决定着什么样的公共服务提供水平。工业化进程要求政府重新评估所提供的公共产品和公共服务，以使服务更有针对眭。工业化和城市化进程中对基础设施投入的高需求，要求城市政府的巨额投资。 　　城市政府的融资机制是否足够灵活，融资是否具有可持续性，仍然在面对严峻的考验。城市政府综合运用税收、收费、债务等融资方式，优化融资结构，还有不小的空间。地方债的正式启动需要加快，地方债总量与需求和偿还能力的匹配，不仅对中央政府，而且对地方政府的治理能力都有不小的挑战。 　　从某种意义上看，为工业化创造良好的环境是城市治理能力提高的表现之一。为工业化提供支持，不是简单的财政补贴，而是要更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。新型工业化意味着城市经济结构的进一步优化，意味着城市发展需要走出一条新路，需要在战略性新兴产业的发展上闯出新路。在这个过程中，弯路或回头路难免。如何尽量避免曲折道路，是城市治理所面临的难题。处理得好，政府财力压力就小，处理不好，政府财力负担就会很重。 　　城市要真正获得胜利，需要有良好的城市生态。这种生态不仅仅是指人与自然的和谐相处，也包括人与人之间的和谐相处。大城市户籍制度，或对某些入网开一面，但对另一些人紧闭大门，这样的城市岂能拥有良好的生态?物以类聚，人以群分，但现实中的人群需要不同人之间的分工合作。 　　第四，人口老龄化对城市治理中政府别权和财力的挑战。人口老龄化的冲击主要表现在养老保障和医疗保障上。养老保障问题不是个人账户制度建立健全所能解决的。从根本上看，没工作的人都要靠工作的人赡养(抚养)。简单地用个人账户资金的多少，来衡量养老保障风险的大小，很容易进入误区。物价形势干变万化。最难预测的是未来劳动力价格的上涨程度。我们甚至可以大胆猜测，随着劳动生产率的提高，物价会相应下降，但是，随着劳动力的短缺，我们只能预测未来的劳动力价格会大涨，特别是，为老年人提供养老服务的劳动力价格会大涨特涨。多少养老金才够?这的