关于完善我国电力监管体制的政策建议-OECDorg.PDF

关于完善我国电力监管体制的政策建议 电监会研究室课题组 一、对现行电力监管体制运行情况的基本评价与分析 2002 年2 月，国务院下发《关于印发电力体制改革方 案的通知》（国发〔2002〕5 号），决定改革电力工业管理体 制，设立专门的电力监管机构。2003 年3 月，国家电力监管 委员会组建成立，按国务院授权履行全国电力监管职责，国 务院有关部门依据相关法律法规履行相关监管职责，至此电 力工业新的监管体制框架正式形成，并由此开始了中国建立 现代电力监管体制的全新实践。 新体制运行三年多来，在推进竞争性电力市场建设，促 进政府电力管理方式和管理观念转变、提高管制的科学性和 规范性等方面，发挥了积极作用。特别是在厂网分开、利益 关系急剧调整、以及全国大面积缺电的形势下，既实现了电 力高速发展，也保证了电力工业安全稳定运行和改革的平稳 推进，没有出现煤炭等其他行业那样的混乱局面和安全事 故，实属难能可贵。充分表明党中央、国务院在启动电力市 场化改革的同时，主动建立监管制度、设立专门监管机构的 做法是正确的。 但是，新体制三年多来的实际运行情况和效果，与社会 1 各界的期望以及当初所设想的政策目标相比，仍有较大的差 距。主要表现在两个方面：一是政府电力管理方式没有根本 性转变，职能交叉、责权脱节问题没有根本解决，该管的没 有管住，不该管的依然过宽，导致管理效率低下，管理效果 不佳；二是新设立的监管机构缺乏有效的监管手段和监管工 具，履行职责受到诸多制约与束缚，难以发挥应有的作用。 我们认为，电力监管呈现目前这样一种局面，有着以下 几个方面的原因： （一）对电力监管的认识存在局限，没有形成共识，直 接影响了监管的定位、体制设计、制度安排和职能配置，并 进而影响到监管活动与监管成效。 基础产业的监管在我国还是个新生事物。因此，人们对 监管的认识，必然有个从不了解到逐步了解，从了解不多到 了解较多的过程。三年来，随着监管实践的不断深入，各方 面对电力监管的认识也在不断深化。对于什么是监管以及在 中国国情条件下监管什么都有了更加深入、完整地认识与理 解。现在看来，以前对于电力监管的一些重要问题的看法， 有失全面、准确，存在一些局限。而这种认识上的局限，直 接影响了电力监管的定位、体制设计、制度安排和职能配置， 并进而影响到监管活动与监管成效。其中几个有代表性的问 题是： 第一，对监管含义的理解存在偏差。我国过去实际上没 2 有经济性监管。计划经济下的监督管理与市场经济下的监管 是两回事。监管作为市场经济条件下政府管理经济的重要形 式，有其特定的含义，一般特指政府依法依规对企业的市场 进入、价格决定、产品质量和服务条件、安全、环境、普遍 服务等实施的直接的外部干预行为。围绕电力监管改革，一 直存在两种认识上的误区：一是把监管的概念简单理解为传 统行政管理中的监督和管理，将监管改革理解为传统意义上 的产业管理权限在不同部门之间的简单再分配和再调整，没 有认识到现代监管制度是一种新的体制形态和管理方式，是 政府经济管理方式的一种制度创新，实际上是用市场经济体 制下的政府监管代替原来的计划管理。由于概念理解上的偏 差，使得在实际工作中没有跳出原有的思维方式，把监管体 制改革简单化，在改革方案设计上没有严格按照监管制度的 要求设计体制，配置职能。二是把电力监管等同于一般竞争 性行业的市场监管（一般竞争性行业的市场监管，更多意义 上是一种市场监察行为，较少有经济性监管内容），导致一 开始对电力监管的定位就不准确，把电力监管仅仅定位在监 管狭义的电力市场竞争行为这个层面上。实际上，电力等带 有自然垄断特征的基础产业的监管与一般竞争性行业的市 场监管，在监管的范围、内容和方式上都有着本质的区别。 电力监管本质上源于电力工业的自然垄断性和公用事业的 特性。只要电力是带有自然垄断特征的产业，就需要政府监 3 管，而对电力市场竞争行为的监管，只是电力监管诸多内容 中的一项内容。美国成立电力监管机构已有80 多年的历史， 但其建立电力竞争性市场、实行电力市场化改革只是近二十 多年的事。在这一点上，电力监管与以市场为先决条件的证 券等非自然垄断