审计监督应为地方政府债务风险“防火墙”.docVIP

审计监督应为地方政府债务风险“防火墙” 　　虽然《预算法》规定地方政府不能负债，但在地方政府事权、财权分配不规范，地方政府举债约束机制弱化等环境下，我国各级地方政府债务呈现明显增长态势。不仅国内、国际金融组织贷款和拖欠款项等应付未付的显性债务不断增加，而且地方政府担保的各类借款、可能承担的债务以及社会保障资金缺口等隐性债务也日益突现。地方政府债务已经成为制约经济发展的绊脚石，严重影响经济稳定运行与社会稳定。因此，审计机关应在分析地方政府债务成因的同时，查明负债结构及存在的风险隐患等，在防范地方债务风险中发挥“防火墙”的作用。 　　地方政府债务成因分析 　　地方政府债务形成原因是多方面的、复杂的，而转轨时期各级地方政府财权与事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡以及地方建设资金来源渠道少等，已构成地方政府债务主要成因。具体包括以下几个方面： 　　一、地方经济发展与地方财力不足之间的矛盾，负债经营成为地方经济建设的主要资金来源。多年来，地方政府承担着促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和改造、以及补贴国企亏损等重要责任；加速经济结构和产业结构调整增加了大量的资金投入；庞大的、具有刚性的办公和人头经费支出，加重了地方财政支出负担等。诸多的地方财政支出需求并没有充足的财政收入来源作支撑。分税制改革将税收分为中央税、地方税、中央地方共享税，中央税收入约占全部税收收入的60%，地方税收入只占40%，同时地方支出约占全部总支出的70%.可见，地方政府以40%的财力用于70%的支出，虽然通过转移支付制度会获得一部分补贴或补助收入，但数量甚微，难以满足地方发展的需要。除此之外，地方财政收入增长后劲不足。在地方财政收入中，土地出让金等非税收收入多年来呈现增长趋势，弥补地方财政收入的不足，但随着土地资源的减少和国家开发政策约束力的增强，此类收入将日益减少。因此，为推进地方经济发展，各级地方政府普遍采取了直接或间接举借内、外债的办法来体现短期的“繁荣”，而积累下来的债务负担却日益沉重。 　　二、地方经济建设投资渠道的狭窄也使政府债务负担不断增加。在有限地方财力约束条件下，公共投资体制不健全、民间资本准入门槛高；地方政府与市场的关系尚未彻底理顺，政府仍然做着许多理应由市场去做的事情；国家财政支持又微乎其微，投资压力不断向地方政府转移，甚至国家确定的国债项目，投入资金也大量由地方政府变相向银行贷款配套解决。如，在对某市财力调查中了解到：一个投资总额为2.17亿元的新建水厂项目，国债资金3 500万元，企业自筹也仅为2 200万元，而银行贷款却为1.6亿元，而这些贷款是政府部门以企业名义贷款，实为地方政府的隐形债务。 　　三、地方金融风险的财政化转移模式加剧了地方政府债务负担。1997年以来，地方金融机构的金融风险日益暴露，信托公司、金融租赁公司以及农民基金会等非银行金融机构，多年来违规经营形成了巨额不良资产，对社会和个人的巨额负债无法兑付，城市信用社等地方金融机构风险也时常出现。化解地方金融风险，维护社会稳定普遍采取了财政化风险的转移模式。审计中发现：2002年，为清理信托公司向社会支付债务，某省以地方财政的名义向人民银行申请再贷款25亿元。信托公司资产回收率极低，25亿元的债务几乎将全部成为地方政府的债务负担。 　　四、地方政府的非理性行为也是债务增加的重要因素。一是一些地方政府部门的领导为了在有限任期内实现其“政绩”，借此捞取政治资本，不顾一切大肆融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设，忽视举债风险。对举债成本、效益和未来风险不做认真分析，盲目增加借款进行建设。二是地方政府从地方经济发展或获取局部利益的角度出发，由政府出面担保或变相提供担保为企业向银行贷款融资提供方便；有的地方政府部门变相注册成立企业，并在行政干预下，以企业名义贷款进行市政建设。这些市政建设项目往往效益较差或无效益，难以保证及时归还银行贷款本息，加剧了地方政府现实的债务风险。 　　地方政府债务问题已日渐突出，各级地方政府债务量没有一个部门进行完整的统计和控制，而且地方政府在举债时大多巧立名目、隐蔽性强、透明度差，形成原因复杂，风险隐患大。正如一位经济学专家所说：不良资产是“明枪”，地方政府债务是“暗箭”。地方政府债务风险如不加明确和有效控制，将形成极大隐患，甚至会引发金融风险，危及到社会稳定。 　　审计监督是防范地方政府债务风险的有效手段 　　鉴于我国地方政府债务成因的复杂性、隐蔽性强等特点，笔者认为，对地方政府债务应采取“三步走”的办法。第一步，摸清各级地方政府债务的总体规模，负债结构、风险等级，以及债务的偿还能力。第二步，在摸清总体情况的前提下，建议各级政府将其纳入政府预算，将其规范化、显性化。第三步，适时建立科学的债务监控体系，允许省级政府适度发行地方债券。在实施“三步