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后农业税费时代乡镇政府的项目包装行为 冯猛 ——以东北特拉河镇为例 　　本文以东北某农业乡镇——特拉河镇为例，分析了农村税费改革之后乡镇财政结构的变化，以及在这种结构之下乡镇政府的项目包装行为。税费改革之前，乡镇财政主要是一种“向下要”财政结构，乡镇政府主要是通过向农民征收税费的形式来实现本级政府的财政收入。税费改革之后，“项目财政”成为乡镇政府增加本级财政收入的主要来源，而这种财政收入的获得是乡镇政府通过申请“项目资金”来实现的。通过对特拉河镇大鹅养殖项目的考察，我们发现，在乡镇政府项目申请过程中，镇政府将大鹅养殖产业链条上的每个流程都包装成为项目，以此向上级政府申请资金，并且通过虚报数量、宣传、政绩化等手段来提高项目申请的成功率。笔者认为，“向上要”财政结构决定了乡镇政府的项目包装行为。 　　本文由上海市教育委员会E2研究院建设计划项目资助。 　　农村税费改革在全国大部分地区已经告一段落，与税费改革相关的各项政策以及配套的制度已经确定下来。1「本文资料来源地所在的黑龙江省于2004年全部免征农业税，标志着该省进入后税费时代」税费改革产生的影响也逐渐显现出来：在广度上，农村税费改革引起了农村乃至全国经济、政治、社会等诸多方面的变化；在层次上，农村税费改革的影响涉及从中央、基层政府到农民的利益。特别是围绕着基层政府财政结构的转变，中央、乡镇政府和农民之间随着改革的进行不断调整行为方式，以适应这种变化。 　　本文立足于税费改革引起的乡镇政府财政结构的变化来讨论税费改革之后乡镇政府与农民之间行为的改变。税费改革主要是为了解决农民问题而实施的，但它也给乡镇政府财政留下了巨大的财政缺口，基层政府财政能够自主支配的财税来源发生了变化，其面临的问题也日益尖锐。作为受到财政短缺直接冲击的乡镇政府，为了缓解这种冲击以及随之带来的各种压力，也在积极改变自身的做法和行为。 　　一、问题与背景 　　（一）问题的提出 　　农村税费改革的影响初见端倪，但相关的系统研究并不多见，一些研究缺乏扎实的经验材料的支持，只是对改革影响做了宏观的把握，而未深入探讨税费改革对于乡镇政府行为的意义。本文选取东北某农业乡镇作为研究个案，运用详实的经验材料，细致考察了税费改革之后，乡镇政府在“向上要”财政结构下的项目包装行为。正是在这一点上，本文在其他学者研究的基础上向现实更进了一步，并且具有自身的创新性。 　　本文关心的问题是，农村税费改革给乡镇政府的财政结构带来了怎样的变化；这种变化与我国现行的财税体制结合，给乡镇政府带来了什么样的影响；面对这种变化，乡镇政府采取了怎样的应对行为，从而实现本级政府的财政收入。 　　（二）文献综述 　　近年来，我国乡镇政权的研究受到学术界的广泛关注，主要原因在于，一方面，乡镇政权作为社会学经验知识的来源，成为了解我国社会性质和社会转变的载体，处于转型期的中国基层政权变化推动了对其学术研究的发展；另一方面，新的社会学视角的引入也加深了对乡镇政权的认识和讨论。通过理论的关注从而实现理论的推进，与一般的社会学理论进行对话，也是社会学等诸多领域对乡镇政权进行理论关注和理论更新的动力所在。总体而言，学术界主要围绕乡镇政权的角色进行了三方面的讨论，第一是对乡镇政权角色特征的概括和总结，第二是乡镇政府之所以具备这些角色性质的背景和原因，第三是乡镇政府的性质和角色对政府行为的影响。 　　研究乡镇政权的一个基本视角是“国家-社会”的框架，一些学者认为，考察乡镇政府的制度和权力过程，国家与社会关系的视角是一个必要的、可用的视角（参见Shue，1988；孙立平，2000）。在这一视角下，对乡镇政府角色的认识主要是处于两个极端之间，将乡镇视为国家（机器）的一部分，或者强调乡镇具有的纯粹的民间属性。当然，将乡镇政府的角色假设为只作为一方代表或者具有单一的性质是不多见的，更多的是把乡镇政府理解为具有多重面向和多种角色的综合体（吴理财，2004）。对国家-社会分析框架的扩展还包括把乡镇政府作为一个外生结构来考察，也就是说乡镇政府具有自身的利益，因此成为独立自主的组织，而不仅仅是国家与社会权衡的结合体（谭同学，2004、2006；张静，2000）。 　　在国家-社会视角下考察乡镇政府的性质，乡镇政府只是从国家到民众链条上的一个环节或者结构点，并不能展示乡镇政府角色内涵的丰富性和特征的鲜活性（孙立平，2000；张静，2000）。或者说，对乡镇政府结构位置的考察只是进一步认识乡镇角色行为的起点，正是由于基层政权具有自身的利益和行为的主动性，它才能够围绕追求各种利益以及采用怎样的途径追求利益，赋予乡镇政府更为丰富的角色内涵。正是在这一前提下，学者们提出了更多的乡镇角色类型。这类研究集中在20世纪80年代末和90年代初，这一时期，中国经历了较大的体制转型，因此在一些学者的研究