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拆迁补偿协议法律问题探析 烟台市福山公证处 张红 [内容摘要]城市房屋拆迁实质上是一种行政征收法律关系，拆迁补偿协议的实质是行政征收补偿协议，是行政合同。而现行的《城市房屋拆迁管理条例》却违背拆迁补偿的真正属性，将其定义为民事合同，但在其他条款又给予否定性规定，导致政府在房屋拆迁中处于进退两难的尴尬境地。理清拆迁补偿协议的基本属性，还原国家行政机关在拆迁补偿协议中的责任和地位，直接关系到拆迁补偿协议的签订和履行，也是防范和减少因征地拆迁而引发矛盾纠纷的关键，对公证机构在征地拆迁过程中更好地发挥预防纠纷、减少诉讼的职能，为经济社会发展提供优质公证服务也具有十分重要的现实意义。 [关键词]行政征收　拆迁补偿　协议属性　公证审查 2010年9月10日，江西省宜黄县再发生因房屋拆迁引发自焚事件,造成一死二重伤惨剧①。在我国城镇化建设加速发展的今天，诸如江西宜黄“9.10”拆迁事件、四川成都“唐福珍自焚”②此类的自焚、自伤等事件屡屡发生。仔细研究此类事件，众多的“暴力抗拆”中，除极少部分是不愿拆迁外，其余的矛盾焦点重点集中在拆迁补偿安置协议中权利义务层面，且背后都有政府行政力量的强大支持。被拆迁人不惜采取自焚或意图自焚这种非寻常的自助式的私力救济手段，其目的就是签订拆迁补偿时给予自己平等地位，充分表达自己的权利诉求。但“以身体当筹码，用生命要权利，无奈的选择，原因就在于诸种公力救济方式的失效”。③那么，拆迁补偿协议究竟属于什么性质的合同？拆迁部门能否作为协议主体存在？本文拟对就土地及房屋拆迁补偿协议的法律属性入手，初步剖析其所涉法律问题，以期能解决现实法律实施中给我们带来的困惑。 一、拆迁补偿协议的法律属性 关于拆迁补偿协议的法律属性，目前学术界一直存有争议，有民事合同说和行政合同说之分。持民事合同的学者认为，协议主体是平等的民事主体，协议客体是财产损害赔偿，协议内容是双方根据民法的公平、等价及有偿原则协商一致的结果，双方的合法权益都受到法律的平等保护，不存在依服关系。虽然因体制方面的原因，难免出现公权的调控和管理，但不能否认拆迁补偿协议是民事合同。笔者对此并不认同，认为拆迁行为是行政法律行为，拆迁补偿协议是行政补偿协议，归属于行政合同范畴。 1、拆迁补偿协议的目的具有公益性，不以私利为目的。《宪法》(2004年修订)第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》（2004年修订）第2款第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”由此可知，缔结拆迁补偿协议的目的是使社会公共利益的最大化，保障财产征收这一具体行政行为的实现，而不是以谋求私利为目的。 2、拆迁补偿协议的缔结具有强制性，不存在缔约自由情形。众所周知，缔约自由原则是民事合同的基本原则，也是民事合同的精髓和灵魂。缔约双方可以根据自己的意愿和需要，自由选择是否缔约及与谁缔约主体。行政征收是行政机关的行政管理职能方式之一，在行使过程中并不需要行政相对人的同意，甚至可以在违背相对人意志的情况下进行。行政相对人必须服从行政征收命令，否则，行政机关将为保障行政权的实现而依据国家公权力强制执行。其次，拆迁补偿协议是国家公权对私权的补偿，缔约一方必然是行政机关，而且是实施行政征收行为的行政机关，行政相对人无法也不可能有选择缔约主体的权利。 3、拆迁补偿协议的内容具有单方意志性，不符合意思自治原则。意思自治原则，是民事合同的基本要求,要求合同权利义务双方完全根据自身需要，就合同的权利内容相互协商。显然，拆迁补偿协议并不符合。首先，行政机关为实现行政管理目标，可以根据公益利益的需要，单方面确定征收范围及内容。征收范围及征收内容一经确定，征收范围内被征收财产所有人只能被动接受，无法自由选择缔约标的。同时，未经法定程序及事由，不得随意扩大或缩小征收范围及补偿内容；其次，拆迁补偿协议中的补偿标准由行政机关单方面确定，行政机关与被征收人的协商范围，只能在行政机关确定的标准范围内商定，不得擅自提高或者降低补偿、安置标准。再次，拆迁补偿协议签订后，被征收人只能履行。若拒不履行，行政机关可以按法定程序提请法律部门强制履行。 综上所述，拆迁补偿协议，实质就是国家行政机关根据社会公共利益的需要，依照法律规定权限及程序，在对集体所有的土地及单位、公民的私有财产实行行政征收后，与被征收人之间就所征收财产的经济价值给予补偿时所签订的协议。即，拆迁补偿是国家对公民财产征收后的行政补偿，拆迁补偿协议的实质是行政征收补偿协议，具