“省直管县”改革的冷思考.docVIP

“省直管县”改革的冷思考 　　一、浙江事例及目前全国的改革状况 　　“省直管县”当从浙江说起。浙江县域经济发达，占到全省GDP总量的80%，而浙江发达的县域经济恰恰是和省管县的改革分不开的。浙江在财政上实行省直接管县的体制，在组织体制上实行省管县市党政正职的体制。在全国普遍实行“市领导县”体制的情况下，浙江在事实上实行“省直接管县”的行政管理体制。浙江实行省直接管县的财政体制最早可以追溯到1953年。当时根据中央取消大区一级财政、增设市(县)一级财政的决定，浙江省普遍建立了市、县一级财政。在一些省区把原本实行“省管县”财政体制，先后改成“地(市)管县”财政体制的情况下，浙江根据自身发展需要，除了“文革”后期的几年外，一直坚持“省管县”的财政体制。1982年，中央决定全面推行“市领导县”的行政管理体制，浙江省也开展了“撤地建市”工作。面对市级层面要求管辖县级财政的强烈呼声，以及其它省份纷纷实行市管县财政体制的情况，浙江的担心是“市带县”会变成“市刮县”，最终决定仍然坚持实施“省管县”的财政体制，并在随后多次进行优化。90年代后，浙江分别于1992年、1997年、2002年和2006年四次出台政策，扩大一部分经济比较发达县的经济管理权限。 [1]即所谓的“强县扩权”、“扩权强县”，基本实现了地级市和县享有同等的经济管理权。据《人民日报》报道，我国首部推进“扩权强县”的省级政府规章——《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》将于8月1日正式实施。浙江的第五次“扩权强县”走上了法制化的轨道。 　　这一改革大大增强了县级政区的经济自主权利，激发了其自我发展经济的动力，改善了其经济环境，大大推动了县域经济的发展。浙江的成功经验得到了中央的回应和肯定，“十一五”规划中明确指出，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。浙江的成功经验和中央的肯定促使其它省区纷纷效仿。截至目前，在财政体制上实行“省直管县”的省区已经达到18个，再加上4个直辖市，全国一共22个地区实行了这项改革的试点 [2]。一场轰轰烈烈的运动式的“省直管县”改革在全国范围内呼之欲出。这场正在进行中的改革呈现出两个大的趋势：一是，进行改革试点的省份在增加 [3];二是，改革的内容不断扩展，由财政体制的改革到经济管理权的改革，甚至到行政管理体制的总体改革。 　　二、改革动力 　　这场“运动”得到了基层政府的大力推崇，并且得到了社会各界人事的大力支持。支持的理由笔者总结主要有以下几个方面： 　　第一，“省直管县”减少了从中央到地方的层级，减少了政策执行了“漏斗效应”，保障中央政令更能够在基层保持原样。我国有五个政府层级，每一级政府都有一定的“自主权”，但这种“自主权”在保证地方灵活性的同时，一定程度上削弱了中央政策的统一性，往往致使政策到达基层时严重走样。另外，多层级削弱了转移支付的准确度和力度，致使这个解决县级财政困难的重要手段的作用不能很好发挥。 　　第二，能够更好的消除“权力截留”的情况，特别是在市场经济发展的今天，很多地区内容竞争多于合作，特别是市所在的地域“截留”了大量的应该分配给县区的资源。当初“市带县”的初衷没有实现，“市刮县”的情况却愈演愈烈。县域经济的发展受到了较大的阻碍，经济发展动力和活力不足。省直管县能够有效改善这种情况 [4]。 　　第三，县城与农村的联系最为紧密，赋予县域经济更大的自主权能够更好的带动农村经济的发展，有助于社会主义新农村的建设，加快实现“城乡合治”的步伐，改变城乡“二元”的格局。市域经济离农村较远，不能很好的发挥带动农村经济的作用。 　　第四，减少行政资源的消耗，提高行政效率。改革前的县有省和市两个“婆婆”，改革后的县只有省一个“婆婆”，这样会大大减少行政成本，提高办事效率，以更少的成本获得更大的产出。行政层级的“扁平化”是对解决这个问题有重要意义。 　　第五，从目前现实情况看，县级领导更换比较频繁、任期比较短，这和县级领导的权力空间比较小有关，而权力空间小的一大原因就是“市管县”的体制，这迫使县领导不能安心就职，为出路奔波。这一方面造成了干部资源的浪费，一方面造成了管理成本的增加。 　　第六，从实践经验来看已经有了成功的范例和经验，不需要太多的探索成本就能取得积极的效果。 　　从总体上看，这项改革也和调整行政管理体制、减少行政层级、减少行政成本、提高行政效率的总体改革目标不谋而合;同时对社会主义新农村建设大有裨益，是值得肯定的。 　　三、改革中存在的问题 　　诚然，“省直管县”能够带来诸多积极的效果，这也是一种探讨地方行政体制改革的新思路，但是在这个问题上依然有些问题需要解决。 　　首先，虽然权力的赋予对于县域经济的增长起到拉动作用，但是权力大小要与经济发展程度相匹配，否则会造成权力资源的浪费，并且容易造成