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基于产权角度对耕地流转的认识与思考 摘　要]耕地流转是当前我国农业领域正在发生变革的一个新趋势,而在理论认识上分歧颇多。从耕地的权属关系上看,使用权主体在耕地流转中发生改变,但承包权和所有权主体并未发生改变。耕地使用权流转是我国农业生产力发展的客观要求,使用权的有序流转反过来会促进生产力的进一步发展,必将推动我国农业现代化进程。??? [关键词]耕地流转;使用权;农业现代化??? 耕地流转是目前“三农”问题研究者普遍关注的热点问题。有学者从流转意愿、行为及其影响因素等方面对耕地流转进行了研究[1](第59页);也有学者运用制度经济学、法学理论对耕地流转的产权、“地权”进行了研究[2](第55页)。此外,各地政府也出台了相关政策法规,如浙江省、吉林省等,试图促进耕地流转。但是,很多研究成果和地方性政策法规表明:人们对于我国目前耕地流转的本质仍缺乏清晰的认识,特别是流转过程中对耕地的所有权、承包权和使用权转变存在认识上的偏差。这种偏差最终会影响相关政策的制定与实施,从而影响我国农业现代化的发展。本课题正是在这样的背景下,从产权的角度去认识、分析耕地流转,试图对我国耕地流转梳理出更清晰的思路,为相关的决策和研究提供参考。本文所指产权是指农村耕地的所有权、承包权和使用权。 需要说明的是:到目前为止,在现行法律、法规和相关政策规定中,对耕地流转都以“土地流转”进行表述,许多学术论文也大多如此①。本文以“耕地流转”进行表述,基于以下考虑:一是农村家庭联产承包的主要对象是集体的耕地(有些地方也有荒山、水塘,但并不像耕地那样平均到人承包),并不是广义的“土地”。二是耕地的流转与耕地的承包是直接相关的,而土地既有国有,也有集体所有;既有耕地,又有山林、河湖、水塘等,是更为宽泛的概念。三是按法律规定,耕地流转不得改变农业用途,而土地流转则复杂得多。因此,以“耕地”一词来表述,更有利于区分耕地流转和非农用征地,避免两者混淆不清。笔者认为,使用“耕地流转”展开论述更能反映事物的本质和趋向。 ? 一、耕地制度变迁过程中“三权”的发展1949年以来,我国耕地制度经历了三次变革[3](第75页),分别是1950年前后的土地改革、上世纪50年代中后期的合作化、人民公社阶段和上世纪80年代初期的家庭联产承包责任制。在此过程中,耕地“产权”演变如下: 土改后的农民耕地所有权阶段。耕地所有者拥有耕地的使用权,当时条件下没有也不需要“承包权”。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》规定了我国农村耕地的基本制度,即“有步骤地将封建半封建土地所有制改变为农民土地所有制”、“凡实行土地改革的地区,必须保护农民已得土地所有权”。1950年《土地改革法》总则明确提出“实行农民的土地所有制。”1954年制定的新中国第一部宪法,以国家根本大法的形式肯定了农民对耕地的所有权。 上世纪50至60年代的农民耕地所有权向集体耕地所有权过渡阶段。“使用权”随所有权发生转移,仍没有出现“承包权”。初级社时期并没有改变农民的耕地所有权,农民除劳动所得外还依法获得耕地等生产资料分红报酬,如1954年《中共中央农村工作部关于半社会主义性质的农业生产合作社如何逐渐社会主义化》主张给农户耕地报酬,承认农民的耕地所有权,到了高级社时期,农民的耕地所有权无形中转变为集体所有权,如1962年《农村人民公社工作条例修正草案》规定“土地归生产队所有”。 上世纪80年代初期的耕地所有权属于集体,出现“承包权”,使用权逐步分离。党的十一届三中全会以后,废除了“人民公社”,确立了家庭联产承包责任制。在维护集体所有权的前提下,村集体以承包合同的形式将集体耕地按等级承包给农民。农民获得了耕地的承包权与使用权。1983年中共中央一号文件确认了权利的归属,即耕地所有权仍属集体,承包权和使用权归承包方所有。 20世纪90年代初期,随着市场经济发展和农业生产力的迅速发展,耕地流转在一些地方发生,特别是东部沿海地区,耕地的承包权与使用权开始发生分离。 简言之,在新中国耕地制度演变过程中,耕地产权循着否定之否定规律发生着变化。从最初的否定封建地主耕地所有制、实现农民耕地所有权,到后来的农村耕地集体所有权否定农民的耕地所有权,再到维护农村耕地集体所有权的同时以承包合同的形式还耕地支配权于农民的格局。随着农业生产力的发展,耕地流转形成承包方承包权与使用权分离的新变化。因此,在农业现代化过程中,必须对我国农村耕地“产权”的变迁过程有清晰的认识,对耕地流转本质形成正确判断。从而因势利导,解决承包权与使用权自愿、依法和规范分离的问题。 ? 二、耕地流转的本质 依据1984年《宪法》修正案、2002年《中华人民共和国土地承包法》及党的十七届三中全会精神,耕地流转“不得改变土地的所有权性质、不得改变土地的用途”的规定,要坚持农村基本经营