土地规划管理改革权利调整与法治构建-法学研究.PDFVIP

　　土地规划管理改革： 权利调整与法治构建 党 国英 　吴 文 媛  内容提要：我国土地规划管理从理念到体制运行，均存在重大缺陷。规划制定缺失 以人为本的理念，支撑规划管理的土地所有权制度过于意识形态化，规划管理权限 过于集中，规划的技术性规范过于机械刻板等问题突出，致使我国土地资源浪费严 重，国民居住品质差，城乡景观千篇一律、僵化呆板。今后要调整土地规划理念， 树立以人为本的新的土地规划理念，探索 “消极规划”技术模式，并通过深化土地 规划管理体制改革以及其他配套改革，解决上述问题，促进我国土地利用规划管理 的民主化、法治化和科学化。 关键词：所有权　土地利用规划　消极规划　土地规划管理改革 一、问题的提出 　　本文所谓土地规划，是政府或其他公权机构对一定区域内土地利用的目的、方式所作 出的一系列约束性规定；土地规划管理制度，是指政府或其他公权机构针对土地规划的制 定、实施及监控所设置的权力空间，以及不同层级政府之间对这种权力的分配关系。由这 种管控，土地的市场化利用所产生的公共性问题有可能得到解决。 　　土地规划管理制度改革是土地制度整体改革的重要组成部分。土地制度改革包括三大 方面：一是明晰土地产权；二是推进土地要素的市场化；三是变革政府土地管理体系。中 共十八届三中全会的改革决定主要涉及前两个方面。其实，变革政府土地管理体系，包括 土地规划管理体系，也十分重要。 　　我们认为，政府土地规划管理体系必须重构，但简单地取消中央政府的土地规划管理 权力并不可取。改革的方向应是理顺围绕土地资源所形成的各方面利益关系，改变目前严 党国英，中国社会科学院农村发展研究所研究员；吴文媛，雅克兰德设计有限公司首席规划师。 在此文撰写初期，党国英曾受邀在天则研究所的双周讨论会上就本文主题做了讲演，与会者郑振源、张曙光、盛 洪、赵农、杨俊峰、刘业进、程雪阳等先生提出了宝贵意见，刘业进教授对本文初稿提出过重要意见，笔者在此 特别致谢。 ·５７· 法学研究 ２０１４年第５期 重不合理的土地规划管理权配置格局，建立适应市场经济要求的政府土地规划管理体系。 现行政府土地规划管理体系的主要弊端，一是权力过于集中，指令性指标作为主要管理手 段，极大限制了地方政府合理利用土地资源的主动性；二是政府土地规划管理的参数不科 学，影响土地利用效率；三是地方政府事实上尚无力按照市场经济的要求行使土地规划管 理职能，土地管规划理法治化的条件与现实要求严重不相匹配。 　　目前，产权改革、市场机制建立与政府土地管理体系调整三个方面处于相互依存状态， 任何一方面改革滞后，其他改革也就不能真正到位，甚至不能有关键突破。土地产权改革 不到位，就不可能形成为自己利益负责的市场主体，土地要素市场也不会真正按市场运行。 反过来看，即使加大力度推进土地产权改革，例如，实现农村产权改革长久不变，给农民 颁发相关证书等，如果不能形成健全、统一、平等的土地市场，产权价值也将大打折扣， 产权明晰也就没有意义。同样地，政府土地管理体系不调整、不改革，土地产权改革与土 地市场体系建设也会丧失意义。本质上说，政府的土地管理权其实是对产权的一个分割。 政府权力过大，或行使权力过程中不确定性过强，都将极大增加土地市场的交易成本，甚 至使土地产权贬值，土地市场发生扭曲。 　　上述三方面的改革要大体同步，但突破口应是政府的土地规划管理改革。在土地规划 管理改革思路不明确的情形下，土地产权改革难以放开手脚。中共十八届三中全会决定发 布以后，土地改革方案引起较大争议。按照中央决定，未来将形成城乡统一的土地要素市 场，农民土地财产权的保护强度将通过一系列改革举措得以提高。中央决定发布不久，有 〔１〕 关部门的负责人指出，“在土地利用和农地规划的领域里市场不能起决定性作用”， 农村