优化转移支付结构建立激励约束机制促进县域经济社会协调发展的理论思考与实践探索.pdfVIP

十、地方财税改革 1057 优化转移支付结构 建立激励约束机制 ——促进县域经济社会协调发展 的理论思考-5实践探索 罗 辉 近年来，县域经济发展迟缓以及由此导致的县乡财政困难问 题，已经引起了理论界和实际工作部门的高度关注。以科学的发 展观为指导，遵循“公平优先、兼顾效率”的原则，完善财政转 移支付制度，优化转移支付结构，建立有效的激励和约束机制， 促进县域经济社会协调发展，是履行公共财政发展职能需要研究 和探索的重要问题。 一、公平优先、兼顾效率是优化转移支付结构、建立激励约 束机制的基本取向 政府公共支出按其经济性质可以分为购买性支出和转移性支 出。转移支付支出是政府将财政收入在社会成员间进行再分配的 活动，即通过政府支出行为，把财政资金转移到特定的对象。政 府间转移支付是转移性支出的重要组成部分，是中央和地方政府 为实施宏观调控、推行重大政策、促进区域间经济社会协调发 1058 第十六次全国财政理论讨论会文选 展、维护社会公平和稳定而设计的一种政府公共支出制度。按照 资金的性质和用途，政府间转移支付可以分为无条件转移支付和 有条件转移支付两种。无条件转移支付是指上级政府对下级政府 经常性预算收支缺口的财力性补助，有条件转移支付是上级政府 为实施某项政策或推进某项改革而对下级政府给予的具有专门用 途的补助。 建立科学、规范的转移支付制度，是通过财政资源配置实现 地区间公共服务均等化、促进区域经济社会协调发展的重要保 障。实行上级财政对下级财政的一般性转移支付制度，是各级政 府在解决“公平与效率”问题，调节资源配置、收入分配及公共 服务水平差距时，十分重视采用的重要政策手段。科学、规范的 政府间转移支付制度应遵循三个基本原则：一是公平原则，以均 衡地区间财政基本保障能力和公共服务水平为首要目标；二是效 率原则，通过建立激励约束机制，实现财政资源的效率配置；三 是规范原则，操作机制科学、透明，减少政府问政策博弈中的信 息不对称，避免资金分配上的寻租行为。 作为分税制财政体制改革的一个重要内容，从1995年起， 我国中央财政开始对地方实行财政转移支付；与此同时，地方政 府问转移支付制度也逐步建立和完善。从近10年的运行看，中 央和地方在通过转移支付制度保证政府机构正常运转、保证工资 按时发放、实现财政收支平衡的前提下，都逐步引入了激励和约 束机制，促使接受转移支付补助的地区加快发展、增收节支。这 种激励和约束机制既体现在转移支付测算以标准财政收支为基本 依据的方法体系中，也体现在直接设置的各项相对独立的激励性 和约束性指标之中。实践证明，在公平优先、实现均衡目标的同 时，兼顾效率、建立激励约束机制，一定程度上赋予了转移支付 政策新的内涵，提高了转移支付资金的使用效率和效用。但是， 十、地方财税改革 1059 从总体上看，目前我国政府间一般性转移支付的主体还是均衡性 转移支付，主要侧重于实现公平目标，在收入激励、支出约束及 促进改革和发展方面缺乏鲜明的导向和具体的安排。转移支付的 分配与地方经济发展及控制财政支出的主观努力程度并不直接挂 钩，导致资金使用的边际效益较低，不利于增强地方政府做大经 济和财政蛋糕、控制财政支出的积极性。不少地方财政供养人员 及经费支出刚性增长，与缺乏激励约束机制的转移支付制度密切 相关。 效率与公平是福利经济学的两大基本准则，提高效率是促进 发展的必然要求，而经济发展则是改善社会福利的物质基础。不 能脱离以经济发展为中心的全面、协调和可持续发展来空谈公 平。优化转移支付结构、建立激励约束机制，也应当以支持县域 经济社会协调发展为目标，切实体现“公平优先、兼顾效率”的 基本取向。在履行财政分配职能、制定～般性转移支付政策时， 既要充分考虑各级财政纵向及横向之间的不平衡及公共产品的 “外部性”等问题，也要坚持财权与事权相适应、公平与效率相 统一、政策与实际相结合，既要面对当前绝大多数县(市)的财 力不足，难于提供基本的公共产品保障的实际