传统中国朝议谏诤和巡视三种监察机制探究及其现代-江苏社科联.PDF

政治学与行政学研究 传统中国朝议、谏诤和巡视 三种监察机制探究及其现代启示 ——基于内向分权与外向分权的解析 岑树海 内容提要 分权是权力监督制约的必要手段，包含了内向分权与外向分权这两个截然相反的实施路 径。君主制三种监察机制朝议制度、谏诤制度和巡视制度，都是一种君权的个人授权或委托权方式，这是一 种功能分权而非结构分权，其内向化的发展趋势导致监察机构自主性较差，其监督制约最高权力即君权的 功效较弱。传统监察制度的历史经验证明：内部监督与外部监督要共生互补；权力监督的核心是监督领导 人或领导层权力，领导层权威要与制度或组织权威相协调。传统监督与现代监督在操作主体、目的、参与主 体以及法治等方面存在明显差异，二者不能混为一谈，现代监督是传统监督的创造性转化。 关键词 君主政体 内向分权 外向分权 朝议制度 谏诤制度 巡视制度 岑树海，华东理工大学社会与公共管理学院行政管理系副教授 200237 制约权力的关键是搞清楚监督谁、谁来监督、如何监督以及监督功效等问题，当下推进的国家监 察体制改革是一项重大的政治体制改革，这项改革有必要吸取历史的经验和教训。关于君主制下权 力监督制约问题的讨论虽然较为丰富，但根据笔者搜集到的资料显示，还未有学者从内向分权与外向 分权的视角论之，本文尝试弥补这一理论不足，集中探究君主制朝议制度、谏诤制度和巡视制度这三 种监察机制的分权理路、监督君权功效以及现代启示。 一、君主制的三种监察机制：朝议、谏诤和巡视 分权有两个基本涵义：一是权力的分散化，即权力的分散、分离或分立，将权力一分为多，以适当 的方式分配于不同的主体承担，通过分散权力来避免权力的过度集中滥用，权力相互制约以保持平 衡；二是权力的分享化，通过权力的分享来制约权力，以权利制约权力，这意味着权力的共有、公有、共 享而非私有、独占或垄断。分权已经成为实现权力共享和权力监督制约的基本手段，作为一种权力配 置和运行机制，分权是一个常辨常新的主题，这不仅是一个管理上的技巧问题，更是一个重大的政治 本文为2015年度国家社会科学基金项目“政党组织变革的比较研究”（项目批准号：15BZZ030）阶段性成果。 江苏社会科学2018/1 · · 133 传统中国朝议、谏诤和巡视三种监察机制探究及其现代启示 问题。传统中国根本性的政治体制（即政体）是君主政体，其他所有制度都是为君主制度服务的。分 权是测量权力结构模式的基本变量，有必要据此厘清自秦迄清君主政体内权力监督机制的基本特 征。从朝议制度、谏诤制度和巡视制度的历史流变角度观察，可以较为鲜明地彰显出君主制内监察手 段、监察机制的分权理路和基本特征，以下进行较为详细的阐释。 1.朝议制度——咨询权而非决策权的共享 以君主决策的补充形式朝议制度为例，可以证明皇帝、君主是古代最高的立法者、决策者。所谓 “朝议”就是朝堂议政，是君臣之间就国家大事进行商讨的制度。具体而言，“朝议”有“廷议”和“集议” 之别：皇帝在殿堂听政，有争议的当朝议论，谓之“廷议”；有些决定皇帝不在朝会中提出，而“下其议” 于一定范围的官员，如九卿会议、议政王大臣会议等，然后再将意见上奏，谓之“集议”。简单来看，朝 议制度经历了三个发展阶段：产生期、发展期和蜕变期。秦汉是产生确立时期，在重大问题上如“议帝 号”“议分封”等皇帝采取重大朝臣、高级官员廷臣会议讨论、议决方式。唐宋明时期廷议制度走向制 度化：设置明确的固定场所；参加程式固定化；议程程序固定化；并设有掌管廷议的行政长官即监议御 史，廷议制度在走向不断完善和制度化。不过在清朝雍正皇帝设置军机处后，清前期掌握较大权力的 议政王大臣会议权力明显被削弱，朝议制度逐渐走向衰亡。以唐代“封还词头”和封驳制度为例，可以 证明这种制度约束皇权效力程度的有限性。“封还词头”是指负责给皇帝起草诏书的中书舍人可因诏 书内容有问题而驳回，而审查皇帝诏书的正式机构门下省若发现问题而