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“两分两换”宅基地置换的利益冲突与政策衡量 ——以海盐县为例 【提要】“两分两换”中的宅基地置换，关系到农村建设用地利益重新分配，是改革聚焦点之一。农房搬迁过程中，农户节约占地面积，为当地未来经济社会发展腾出用地指标空间，符合改革的效率价值目标。但农民和村集体为此让渡了“潜在”的土地权益，如何在农民、开发商和政府之间构建合理的利益补偿机制，需要对各利益主体的权利变迁和利益衡平做深入思考。通过理论分析和经验比较可见，引入市场机制，让农民、开发商和政府共享土地开发收益，对改革推进将有所裨益。 【关键词】“两分两换” “地票交易” 宅基地置换 宅基地流转 利益衡量 引言 在社会层面，嘉兴市目前如火如荼开展的“两分两换”宅基地置换，经国内诸家媒体报道，立即引发了各行各业的普遍关注和无限遐想，其中不乏许多因缺乏了解导致的误读和猜疑。如担心这将导致“农地入市”，房市崩盘，房地产行业对此忧心忡忡。在政府层面，嘉兴市各级政府面临一场规模巨大、耗资惊人、影响深远的重大改革，思考着如何兼顾“农民能接受、政府能承受、工作能持续”的改革三原则，谋求改革在政策创新中得以突破。在农民层面，既憧憬着改革的美好生活前景，又顾虑改革中自身权益能否得到充分保障。目前，“两分两换”研究仅停留在面上，对其中具体制度问题，如对宅基地置换中土地权利形态变化和主体变更，对农民“私权利”与推动改革者政府的公权力的冲突与政策衡量，对改革是否会冲击房地产业，对节地指标区域间流转中如何实现区际利益平衡等问题，亟待深入研究。本课题拟对上述问题做一初步研究，期冀对理论研究和改革实践有所参考借鉴。 海盐县2010年宅基地置换的现状分析 2010年海盐县遵循农村土地流转与农房搬迁、农村宅基地整理有机结合的工作方针，实施规模流转、试行整组流转、探索整村流转，使土地流转与“两新”建设相互推进。在与宅基地置换有关的农房搬迁方面做了如下工作： （一）完善政策 2010年以来，海盐县“两新”建设工作领导小组多次召开会议，对原有单项政策进行全面梳理整合，力求在“农民可接受、政府可承受、工作可持续”的原则下，寻找最佳平衡点。一是出台全县农房搬迁补助政策指导意见，力求增强各镇政策之间的相对平衡性。如明确整村整组搬迁旧房主体房屋评估基准价格不超过450元/平方米等。二是调整完善对镇补助政策。一方面突出集约节约使用土地这个中心，将原来以户为单位的资金补助政策调整为按复垦获得的新增耕地面积进行补助，加大补助奖励力度，对新增耕地面积在20亩以上、5亩以上20亩以下的，分别给予每亩5万和3万元的奖励。另一方面围绕做大做强新市镇、做精做优新社区的目标要求，对新市镇社区道路工程按照建设投资的40%予以补助，广电线路、自来水、污水、雨水管网工程按照建设投资的20%予以补助，对农村土地整治示范项目建新点的“X”新社区，减半补助。三是出台了农村宅基地置换县城公寓房实施办法。允许具有农村户口的农民，按照每人40平方米的标准置换县城公寓房，每户最多可置换3套，总面积不超过240平方米。目前选址、规划已经完成。四是各镇围绕县级层面的政策和指导意见，认真测算，制订出台了各自政策。 （二）加强融资 在土地资金上不断破解，缓解要素制约。加大融资工作力度，组建了海盐“两新”建设投资有限公司，做好国开行融资包装项目，已获得32亿授信贷款，到帐资金1.56亿元。加强各镇融资平台建设，截止2010年底，除国开行外已获得银行授信18.69亿元，到账资金12.8亿元。根据年度农房建设目标任务，积极做好“两新”社区启动区块土地落实工作，已落实土地5038亩。做好农村土地综合整治项目包装，进一步缓解用地矛盾。全县计划实施13个农村土地综合整治项目，涉及15个行政村，计划搬迁农户8400户左右，复垦新增耕地面积9321亩，安置“两新”社区建设用地4814亩。目前百步镇得胜村、通元镇滕泾村2个农村土地综合整治项目已经省国土厅批准立项，另有7个项目已经上报省国土资源厅。农村土地综合整治项目顺利实施，进展较快的武原镇华星村、百步镇得胜村和开发区王庄村整治项目区块等1075亩的宅基地复垦工作顺利实施。 （三）突出示范 突出示范性城乡一体新社区建设重点。结合农村土地综合整治项目上报，围绕做大做强新市镇和做精做优新社区目标，推进示范性城乡一体新社区建设。目前秦山街道庆丰社区、于城镇鸳鸯社区、百步镇百禾花苑、通元镇韩家桥社区、元通街道电庄社区、武原街道古荡佳苑、开发区大桥花园等一批新市镇社区建设进展顺利，初具规模。武原新市镇社区光明景苑、北荡佳苑，西塘桥凤起社区、新兴社区，百步镇五丰社区，澉浦镇凤凰小区、于城镇镇西组团等一批社区建房势头强劲。“两新”社区特别是新市镇社区示范带动效应明显增强，农户报名要求进新市镇建房的比例热情高涨。我县获得了全省农房建设先