空气污染的跨域合作治理研究以北京地区为例.docx

空气污染的跨域合作治理研究—以北京地区为例第一汪伟全1，2十（1.华东政法大学公共管理学院，上海201620；2.清华大学中国应急管理研究基地，北京100083）卷摘要：当前空气污染与雾霾天气已严重危害公众健康，影响了社会与经济的正常秩序。北京由于特殊的气第一候条件与地理位置，已成为全国乃至世界空气污染重灾区之一。本文试图以北京地区的空气污染治理为期○例，旨在阐明空气污染跨域合作治理的基本规律。在规范研究上，总结了传统区域主义、公共选择理论和二Vol.11No.1Jan.,2014年月新区域主义是跨域治理理论发展与演变的三个方向；在经验研究上，通过分析北京地区空气污染跨域治一 理的历史与现状，归纳了利益协调不足、碎片化现象和单中心治理等问题症结。针对空气污染跨域治理的四 存在问题，必须建立国家层面的空气污染防治战略，健全空气污染跨域治理的利益协调和补偿机制，完善一 跨域治理机构的结构设计与组织功能，创新执行机制，构建政府主导、部门履职、市场协调与社会参与的跨域合作治理新模式。关键词：空气污染；跨域合作；合作治理；协作治理中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1672-6162（2014）01-0055-10空气污染已成为全球性问题，而中国已是世界 空气污染最严重地区之一。北京地区的空气污染尤 为严重，2013年1月北京雾霾日数多达26天，仅有5天不是雾霾日[1]。空气污染危害公众健康，加 剧自然环境的恶化，影响正常的经济生产和社会秩 序，治污行为非常迫切和重要。然而，空气的流动性 使得污染的外部性效应更为显著。在京津冀、长三 角、珠三角地区，部分城市二氧化硫浓度中外来源 的贡献率达30％~40％[2]。因此，跨域合作治理是解决空气污染的一种必然选择。本文以北京地区为 例，分析空气污染跨域治理中的困境与问题，为跨 域性公共事务的合作治理提供更为普遍意义上的 经验与借鉴。1空气污染跨域性与区域公共事务治理转型跨域治理（Cross－BoundaryGovernance）是治理理论的重要分支和组成部分，也是近年来公共管理 学的一个研究热点。跨域治理的兴起，源于现实生收稿日期：2013-05-30 基金项目：国家社会规划项目（13CGL131）上海市教委科研创新重点项目（13ZS112） 作者简介：汪伟全（1975），男，毕业于上海交通大学国际与公共事 务学院，博士，华东政法大学公共管理学院副教授，清华大学中国应急管理研究基地兼职研究员，研究方向为区域治理、应急管理，E-mail：whicher@。活中的跨区域、跨领域、跨部门的公共事务与公共问题增多，是回应政府再造的时代要求而做出的必公 然抉择。本文所研究的跨域合作治理，是指两个或共 两个以上的不同辖区的公共部门，由于它们彼此之管 间行政边界相邻和功能重叠，在治理区域性公共事理 务时，需要公共部门、私营部门、非营利组织及其公学报民的联合行动，来解决难以处理的公共问题。与跨域治理相似的概念，有英国的区域治理（Regional55Governance）、法国的市镇联合体和大区政府、美国的“都会区治理”（MetropolitanGovernance）以及日本的广域行政。空气污染的跨域治理，至少有四项属性必须重视：（1）不可分割的公共性。作为一个公共议题，其 范围往往超越了任何一部门、组织或政府层级的管 辖权之外。由于单一地方政府不能单独解决好空气 污染问题，需要多个地方政府和其它主体协作。（2）外部性。作为跨域性事务的另一项特性是， 某一政府所采取的政策或行动，其所产生的后果却 可能是由其他的地方及民众来共同承担的。因此， 空气污染防治只有包含和体现了利益相关者的共同利益，才能获得支持和实施，才能有生存和发展的空间。（3）政治性。呼吸优良的空气是人们的普遍需求，也是各地方利益的共同表现。空气污染防治作为跨域性公共事务是一个有机的整体，不允许各地 方做出有损整体利益的行为，尤其强调联防联治的 协调性。因此，必须思考如何通过政治制度的设计来安排集体行动。第十（4）综合性。空气污染防治需要依靠行政、法一卷律、科技手段等多种手段和力量，采用综合的预防第和治理措施，需要长期不懈的努力。一跨域治理的理论渊源，主要有政策网络理论和期协同治理理论。“政策网络”最早是由Katzenstein二○于1978年提出[3]，随后R.A.W.Rhodes、RobertLeach一四和JaniePercy-Smith等作了进一步的阐述。自上世一年纪70年代末以来，由于各种经济、社会、环境问题月日趋严重与复杂，现代国家决策范围不断扩大，且Vol.11No.1Jan.,2014官僚组织无法独立处理这些公共事务。在这种背景下，国家政策主体结构出现碎片化（Fragmentation）、部门化（Sectoralizatio