政府恰当定位政府治理结构改革的重要课题.PDFVIP

政府恰当定位：政府治理结构改革的重要课题 荣兆梓 从政府治理结构角度讲，政府改革无非是两个问题:一 是内部的治理结构，一是外部定位问题。从内部治理结构看， 政府，无论是哪一级政府，都是一样的，都是等级制，又叫 官僚机构。从这个角度看，关键是权力的来源问题，是民选 政府，还是从别的渠道来的。 外部定位问题，表面上看理论上早就解决了。西方经济 学说：市场能办的事政府不做，市场不能办的事政府来做。 国内通常说小政府、大社会，也有人用强弱来分析。这两对 概念哪对好一些？我倾向于大小。强弱里有政府效能问题， 政府效能当然越强越好，不能搞无能政府、低能政府、弱政 府。小政府概念实际上是确定他的职能范围。从这个意义上 说，政府和市场的分工应有个适当限度，政府该干的事应由 政府干，不能让政府小到什么事都不干。这是从一般理论上 讲的。 中国绝大多数省、市地方政府都太大。从改革开放起一 起到现在，还是政府太大，包括沿海改革先进地区，但中西 1 部地区问题更大。政府在整个社会经济生活中，集中的权力 太多，集中的资源太多，这是中西部地区发展的突出问题。 为什么江苏、浙江、上海在缩小政府、扩大市场功能方面做 得较好，而中西部地区做得较差呢？不是中西部地区不愿改 革，江苏、浙江、上海特别愿意改革。穷则思变，中西部地 区的改革意愿可能还更强烈一些。改革的智慧也不是差距的 主要原因。改革初期，有很多改革创造是中西部首先提出来 的，安徽还曾经走在前面。但从九十年代起，特别是九十年 代中后期，改革的先行角色已经由东部地区理所当然地坐稳 了。真正原因是体制外，体制外的发展使东西部地区出现分 化。一开始是乡镇集体经济的发展，然后是以温州为代表的 私营企业的发展，这两块在东部沿海地区发展比较顺，而在 中西部地区屡屡受挫，越发展越觉得赶不上趟。今天要解释 起来也很简单：是市场经济造成的，长期积累下来的区域竞 争力的差异，在市场化的过程中显现出来了。因为体制外一 块完全靠市场找出路。这一块中西部地区在竞争中落后了， 而这一块不能发展起来，就导致政府之外的民间力量相当 弱，跟东部地区不能比。 怎么做到小政府？小政府就是市场能做的事让市场去 做。但这还是很模糊的概念。真正具体做的时候，要一步一 2 步深入才能逐渐认识。开始我们的理解是企业经营应由企业 去做，后逐步发展到产权由产权所有者去做，不光体制外私 营企业、集体企业，还包括国有企业。现在大家越来越感到 国企改革卡在国有资产管理体制上，因为国有企业没有一个 权属到位的所有者，现在国有企业的所有者说到底还是政 府，不管你是建立控股公司也好，还是政府直接行使所有者 职能也好。从这个意义上说，政府还没有真正从产权所有者 的位置上退出。要缩小政府职权范围，这是个障碍，我们还 未跨过去。 有个很好的例子，就是土地产权。农村土地产权归谁所 有？从理论上讲是集体的，但到目前为止还是基层政权在控 制。2002 年 8 月份全国人大常委会通过的土地承包法，目 的可能是要解决土地的物权问题，而不是合同权，但这部法 是很不彻底的法，是自相矛盾的法。问题出在理论上，就是 找不到农村土地所有者。土地归政府不合适，土地给老百姓 好象理论上通不过。最先进的理论可能是给农民永佃权，用 永佃制解决问题。这部法实际上采用集体所有制。我觉得土 地归农村社区集体所有，可能在相当长的时期里是有用的， 一下子变成土地私制恐怕有困难，变成国有制下面的永久租 赁制，现在也难以落实。说到底是农村社会的自治未真正落 3 实。有了一部法，但农民能否真正自治，自己的土地权能否 依靠大家民主决策来控制与分配，还是个问题。另外城市土 地包括城市国有资产，