公共管理导论欧文·E·休斯OwenEHughes系澳大利亚莫纳什.PDFVIP

《公共管理导论》 欧文·E ·休斯（Owen E. Hughes ）系澳大利亚莫纳什大学教授，著名的政治学家和公共行 政学家。本书的出版确立了他在公共管理领域著名学者的地位。他的著作还有《澳大利亚政 治》和《政府间关系与公共政策》等，都颇具影响。 自从20 世纪80 年代中期以来，许多先进国家公共部门的管理发生了变化。公共行政的 僵化的、等级制的官僚制组织形式曾经支配了整个20 世纪漫长的时期，如今正转变为公共 管理的弹性的、以市场为基础的形式。这不仅仅是一种形式上的变革或管理风格的细微变化， 而是在政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革。传统的公共行政已经从理论和 实践上受到质疑，新公共管理的应用意味着在公共部门中出现了一种全新的典范。 一、传统行政模式的问题及公共管理理论的提出 传统行政模式的管理较之于以前的管理无疑是一大 进步，但也存在三个方面的问题：（1）政治控制模式既不 充分也不合乎逻辑；（2 ）官僚制本身存在低效和非民主化 的问题；（3 ）右翼人士认为官僚制的思想背离了自由，而 且与市场作用相比效率太低。 （一）政治控制的问题 政治领袖与官僚制官员之间的关系是复杂多变 的：这些关系不会呈现出威尔逊模式所描述的那种正式 的、线性逻辑的特征。正如彼得斯（Peters ）所言：行政管 理与政策相互关联。无论是通过主观方式还是客观方式， 行政体系的属性都会影响到政治体系的政策产出。行政体 系确实在制定政策，尽管这些政策与立法机构和执行机构所制定的政策在订立和公布的形式 上并不完全相同，而且，行政机构制定的可实施的规则，比起那些公开发布的规则来说，对 个人的实际影响更大。政治控制模式的不切实际之处正是在于政治和行政必然是相互关联 的。公务员的工作本质上是政治性的。 此外，传统的行政模式无法反映出现代公共服务所承担的广泛的、管理的以及政策 制定的角色。它体现出一种消极的控制形式，不是致力于为提高效率提供有效的激励，而是 着力于怎样避免犯错误。其“非政治化”的努力意味着对公共服务的政治意义和政策意义的 否认。而实际上，公务员也承担重要的管理角色，这种角色比起单纯的行政或仅仅是按指令 办事要重要得多。 （二）官僚制的问题 传统模式的第二个问题集中于韦伯的官僚制模式本身。韦伯的官僚制模式在理论上存在两个 特殊的问题：其一是官僚制与民主的背离；其二是官僚制本身的低效。 由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特性，使得它不可避免地会与民 主制发生冲突。事实上韦伯已经认识到这一点，一方面官僚制伴随着民主制而产生，但另一 方面又的确阻碍着民主的发展。韦伯强调任何官僚制组织都力求通过对知识和意图的保密来 增强其专业上的优越地位，而职业机密亦是官僚制的独特发明。由于官僚制组织在政治责任 方面存在的问题，有人认为它剥夺了公民和政治家的权利，因而有违民主的原则。 官僚制的第二个方面的问题是韦伯未能预见到的。韦伯认为官僚制的技术优越性高 于可以想见的其他任何组织。但这一点在现实世界已经得不到映证。其原因有两点。首先．实 践与韦伯的原则总是有出入，尤其是官僚制在人事制度中的实践所产生的僵化、形式主义较 之于韦伯所设想的有过之而无不及，而其精英主义的特征又远不能达到韦伯的设想，这直接 导致了该体系效率的