财政管理体制改革多维视角考量-地方财政研究.DOC

科研要报 2013年第7期(总第62期) 2013年9月1日 ●王振宇 财政管理体制改革多维视角考量? 1994年的分税制财政体制改革，是一项重要的制度创新，初步构建了现代财政制度，奠定了市场经济体制和国家长治久安的基础。当下，财政体制改革滞后已引致社会各界诟病，同时也产生了诸多与之相关联的经济社会问题。党的十八大明确提出了“加快财税体制改革”的基本取向，新一届中央领导集体发出了强烈的改革讯息，各方研究力量也在不断地献计献策，社会各界对党的十八届三中全会充满着新期待。加快财政体制改革，是一项复杂的系统工程，亟须顶层设计和总体规划，需要明确改革的路线图和时间表，通过重新定位财政职能范围、合理划分政府间财权财力等一系列措施，切实有效加以推进。本文系统分析了现行财政管理体制运行模式特征，尝试从多维视角来诠释政府间财政关系，提出了加快改革的基本设想，以期对新一轮财税体制有所裨益。   财政管理体制改革多维视角考量? 辽宁省财政科学研究所 王振宇  (1994年的分税制财政管理体制改革，是一项重要的制度创新。历经近20年的实践运行，凸显其存在的合理性和改进的必要性。本文系统分析了现行财政管理体制运行模式特征，并基于多维视角研究提出了加快改革的基本设想。 一、现行财政管理体制运行的模式特征 我国现行的财政管理体制框架，大致形成于1994年分税制改革、2002年所得税共享改革以及2005年出口退税分担机制改革和2009年成品油税费改革等。分税制财政运行模式的选择，较好克服了“统收统支”和“包干制”的诸多弊端，实现了国际经验与中国国情的结合，初步构建了现代财政制度，奠定了市场经济体制和国家长治久安的基础。 多年来的实践运行表明，这一改革取得了巨大成功，根本上扭转了财政“两个比重”过低的问题，增强了中央财政宏观调控能力。2012年，全国公共财政收入高达11.7万亿元，是1993年4349亿元的24倍，年均增长19%；财政收入占GDP的比重达22.5%，比最低年份1993年的12.3%提高了10.2个百分点；中央财政收入占全国的比重达47.8%，比1993年的22%提高了25.8个百分点。 分税制作为规范政府间财政关系的有效实现形式，发端于成熟的市场经济国家。这种财政分权制度，大多构建在联邦制基础之上，地方政府享有较高的自治权，并通过“用手投票”和“用足投票”等作用机制维系该体系的运转。而我国的分税制不同于西方模式，1994年改革时的先天不足或约束条件，加之后续跟进改革的滞后，逐渐使“中国式财政分权”模式特征明显。 第一，“统一领导，分级管理”的分税原则，初步实现了集权与分权的结合。“统一领导”的单一制模式与“分级管理”的联邦制模式，如同20世纪90年代“社会主义市场经济”命题提出一样，开创了单一制政体、转轨经济体、发展中大国、孔教文化国度引入财政分权制度的先河，是一项极为重要的制度创新，不但具有中国特色，而且也具有世界意义。 第二，“基数+增长”的制度设计，构建了激励约束的运行机制。这一“棘轮效应”，确保了新旧体制的顺利转换，实现了财政收入的稳定增长。但随着时间推移，这一改革模式，也出现了边际效益递减，致使地方政府逐渐步入了“基数+增长”的体制陷阱，基数越垫越高，甚至出现了有增长无发展的问题。 第三，预算内狭义范畴分权，中央政府部分让渡预算外(体制外、制度外)财力资源，使得极为“刚性”的体制“弹性”化。以土地为例，地方各级政府作为理性经济人，较好运用土地“二元”结构，通过一系列运作，获取了可观的级差地租，弥补了预算内财力的不足，确保地方经济社会较平稳运行。部分矿产资源也如此。由于受土地、矿产等约束的影响，土地资源依赖型财政变得越来越不持续，并产生了一系列社会、环境问题。 第四，中央政府与区域性政府财政分权，复杂问题简单化，确保了政令统一，客观上赋予了省以下一定的自治权利，促进了地方政府间的有效竞争，注入了中国经济持续增长的动力。学者张五常在《中国的经济制度》(中信出版社，2009)所揭示的县际间竞争，一定程度上佐证了财政分权的作用。由于缺乏强有力的法制约束，省以下体制五花八门，但大都停留在财政包干阶段总额分成或比例分成的做法，致使基层财政困难问题十分突出。 第五，财权上高度集中与事权上高度分散的非对称模式，降低了财政资源配置效率。事权与财权大致匹配是满足政府间财政关系有效运行的基本要求。1994年的分税制改革，其主要目标是提高财政“两个比重”，尤其是改进中央财政拮据状况。1993年中央财政自给能力仅为0.73，到2012年已演变为3.34。当这一目标得以实现、