第九章--减灾体制和政策体系.pptVIP

第九章 减灾体制和政策体系 自古以来，人类为了生存，与自然灾害进行了艰苦卓绝的斗争。从这种意义上讲，人类社会发展的历史就是同自然灾害进行斗争的历史。 人类改造客观世界的过程，也就是将防灾、减灾、救灾的思想、理论和政策，不断组织化、制度化和体系化的过程。 第一节 历代减灾思想及其政策 我国是一个多灾重灾国家，各种天灾人祸对经济社会的影响极为广泛和严重。因而历代当政者均对灾害采取过各种救助措施，制定了相应的抗灾救荒的法令和政策，也产生了一系列成熟完善的减灾思想和理论，从而形成了中华民族长期同灾害抗争的优良传统和经验积淀。 一、减灾思想的演变 1、减灾思想的原始形态——天命主义 在氏族社会和阶级社会初期，由于生产力极其低下，对自然界的认识和控制能力极弱，特别在农业生产领域，几乎全部听天由命。于是，当时人类设想在整个自然界中，必有一支匹配万物的主宰者即“天帝”的存在。对一切事物的变化、自然灾害的发生和农业生产的丰歉，都视之为“天帝”所决定，是“天帝”有意赐福或降罚于人类。 此种思想直至周代，一直占支配地位。 春秋战国时期，对天命主义曾一度动摇，对天命的崇拜形式也有所改变。 到了秦汉及以后的漫长岁月里，对灾害发生的认知，贯之以阴阳五行说，但仍笼罩于天命主义的思想体系之下。 2、减灾思想的发展形态 虽然在漫长的封建社会时期，天命主义一直统驭着人们的思想，但迫于残酷现实和维护统治阶级地位的需要，也产生了较切实际的各种减灾思想，并使其不断发展。 第一，赈济思想。《后汉书·刘陶传》记载：“民可百年无货，不可一朝有饥，食为至急也。”这是历史上赈济思想的最早萌芽。 宋·董煨《救荒全法》提出：“救荒有赈济、赈粜、赈贷三者，名既不同，用各有体。”并称：“赈济者，用义仓米施及老、幼、残疾、孤、贫等人，米不足，或散钱与之，即用库银粜豆、麦、菽、粟之类亦可。” 明万历年间·苏抚周文襄忱言：“救荒有八宜，极贫之民宜赈济，次贫宜赈粜，远地宜赈银。”《康济录引》将赈济划分为三种类型。 明·林希元又将赈济分为三便，即“极贫民便赈米，次贫民便赈钱，稍贫民便赈贷。”并提出了五种赈贷形式： “一、开仓赈贷； 二、截留上供米赈贷； 三、自出米及劝籴富民赈贷； 四、借库银循环粜籴赈贷； 五、与兴修水利补葺桥道赈贷”(《臣铿录》)。 第二，调粟思想。调粟思想渊源甚久， 孟子在《梁惠王章》：“河内凶，则移其民于河东，移其粟于河内，河东凶亦然。” 管子《国畜篇》更明确表述调粟思想的内涵：“物多则贱，寡则贵，散则轻，聚则重。人君知其然，故视国之羡不足，而御其财物。谷贱则以币予食，布帛贱则以币予衣，视物之轻重，而御之以准。故贵贱可调，而君得其利。” 李悝继承了管子的思想，创设平籴法，根据灾情轻重，征调灾区急需的粮食以供应灾民。他在《汉书·食货志》中详尽阐发了调粟思想的具体内容： “籴甚贵伤民，甚贱伤农。民伤则离散，农伤则国贫。故善平粜者，必谨视岁，岁有上、中、下熟，大熟则上籴，三而合一；中熟则籴二；下熟则籴一，使名适足，价平则止。小饥则发小熟之所敛；中饥则发中熟之所敛；大饥则发大熟之所敛，而粜之。故虽遇饥馑水旱，籴不贵，而民不散，取有余，以补不足也。” 第三，养恤思想。源于战国时期。我国历代统治阶级都主张给灾荒之民施粥、赎子、居养，并标榜“一民饥，曰我饥之，一民寒，曰我寒之。”这就是历史上的养恤思想。 对养恤思想的论述，最切要而详尽者，当属两宋时期。 《程氏遗书》中程明道：“救饥者，日待一食则不死矣。当先营宽广居处，切不得令相枕藉宿，戒使晨入，午而后与之食。择羸弱者做稀粥，早晚两给，勿使至饱，俟气稍完，然后一给，其力能自营一食者，皆不来矣。比之不择而与，当活数倍多也。” 司马康《宋史·司马康传》：“自古圣贤之君，非无水旱，惟有以待之，则不为甚害。愿及今秋熟，令州、县广籴民食，所余悉归于官。今冬来春，令流民就食，候乡里丰穰，乃还本土。凡为国者，一丝一毫，皆当爱惜，惟于济民，则不宜吝。” 明清，除了对养恤原则的论述外，更注重养恤的具体问题。明林希元《康济录引》居养给药的重要：“时际凶荒，民多疫疠，极贫之民，一食尚银，求医问药，于何取给……臣愚欲令郡县博选名医，多领药物，随乡开局，临症载方，多出榜文，播告远近。但有饥民疾病，并听就厂领粟，赴局支药。遇死者给银四分，令人埋葬，生死沾恩矣。” 第四，除害思想。在历史上的诸多灾害中，由于受天命主义的支配，神灵谴罚，非人力能除，但在历代众士仁人中，也不乏倡导以人力除害防害的思想。 秦苻坚时期的刘兰就是最早倡议人力消灭蝗虫害者，然而后来终因除之不尽而半途而废。 真正主张除蝗最力者应届唐朝的姚崇。据《唐书·姚崇传》记载：“秉彼蟊贼，付畀炎火，汉光武诏曰：‘去彼暝蜮，以及蟊贼，此除蝗议也。且蝗畏人易驱，又田皆有主，使自救其地，必不惮勤。请夜设火坎，其