新农村建设背景下村民自治的困境与思考-江苏社科联.pdf

法学研究 新农村建设背景下村民自治的困境与思考 方 明 内容提要 作为我国的一项基本政治制度，农村基层自治承担着推动政治改革、加快民主建设、促进制 度完善等多项任务。随着经济社会发展和新农村建设的推进，村民自治制度赖以实施的基础性条件发生了 一系列变化：村民自治的经济基础发生变化；村民自治的社会文化基础逐渐异化；村民自治的主体基础明显 弱化；村民自治权与政府控制权的矛盾有所激化。为顺应经济社会发展需求，必须对村民自治制度进行相 应的调整和改进，具体对策包括：发展壮大农村集体经济，为村民自治提供坚实的物质基础；积极适应市场 需求，通过村民合作推动村民自治发展；完善乡村治理结构，正确处理政府责任与村民自治的关系；加强农 村社区建设，推进传统村民自治向社区自治转型；完善村民自治法律制度，保障村民自治依法推进。 关键词 新农村建设 村民自治 基础性危机 方 明，江苏省社会科学院法学研究所研究员 210013 20世纪80年代以来，“为了顺应家庭联产承包责任制的农村经济体制变革和国家民主化的客观 [1] 要求”，具有现代意义的村民自治应运而生。1987年《村民委员会组织法（试行稿）》颁布实施，村民 自治制度开始在乡土中国生根发芽。1998年《村民委员会组织法》第一次修订，“海选”得以普遍推 广，选票成为村干部产生的唯一合法性来源，村委会选举进一步规范化和常规化，村民自治发展进入 实质性阶段。2010年《村民委员会组织法》第二次修订，试图通过进一步明确程序和规则来完善村民 自治。修订重点主要在两个方面，一是针对选举中出现的问题，进一步完善村委会选举和罢免程序； 二是针对日常治理中出现的问题，进一步完善民主议事、民主管理和民主监督。村民自治的“四项民 主权利”是：以直接、平等、差额、无记名投票为基本原则的民主选举制度；以村民会议、村民代表会议 为主要形式的民主决策制度；以村民自治章程为基本形式的民主管理制度；以村务公开、民主理财为 重要特征的民主监督制度。以村民自治为主体的基层民主政治的发展，对于维护农村的改革、发展和 本文为江苏高校区域法治发展协同创新中心、中国法治现代化研究院研究成果。 [1]卢福营：《当代浙江乡村治理研究》，〔北京〕科学出版社2009年版。 江苏社会科学2016/6 · · 133 新农村建设背景下村民自治的困境与思考 稳定的大局，保障和促进农村物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，构建和谐社会，实施依法治 国方略奠定了坚实的社会基础。更为重要的是，村民自治要求村民自我管理、自我教育、自我服务，明 确规定了村民参与自治的权利、义务、制度和程序，不仅把农民从传统的政治生活的非制度化的参与 者逐步转变为制度化的参与者，而且还把农民从传统的政治客体地位推向政治主体地位。但应该清 醒地看到，村民自治在我国农村仍处于初期的示范、推广阶段，距离其制度目标还有很大的差距，农村 政治文明建设还存在许多问题和不足。如果这些问题得不到切实解决，农村的民主政治建设完全可 能流于表面化和形式化，甚至可能名存实亡。 一、新农村建设背景下村民自治的现实困境 经过30多年的实践，村民自治进入乡村社会之后，制度设计者所预期的“草根民主”效应并没有 [1] 大量出现，村民自治制度的表达与实践、内容与形式出现了严重背离，村民自治的“虚誉化”现象令人 堪忧，难以承载起自下而上推动国家民主政治发展的重任。这是因为，随着经济社会发展和新农村建 设的推进，村民自治制度赖以实施的基础性条件发生了一系列变化，作为一项自上而下推行的政治制 度，村民自治面临基础性危机。 1.村民自治的经济基础发生变化 村民自治作为我国农村基层民主的一种主要形式，尽管政府的主导作用非常重要，但经济基础始 终是一项重要的制约因素。因此，村民自治要高质量运行，必须要有一定的经济基础作支撑。村民自 治的经济基础是指村民自治运行所必需的物质资源。村民自治作为公共组织，要在全村范