姜法芹农村土地流转中的政策目标分析-应用文.docVIP

姜法芹 农村土地流转中的政策目标分析 [摘要]在农村土地流转过程中,引起舆论界和理论界共鸣的一些重要文件在实践中似乎大雁无声,理论对实践的指导作用常常停留在文字上,政策对实践的影响似乎仅仅停留文件上,甚至于出现实践发展与政策目标背离的现象。随着农村土地的流转,集体经济弱化和粮食生产减少的现象有加剧的倾向,规模经营对于农民来说仍然是一种理想。政策目标错位的原因,在于实现目标时前提条件的缺失,加上以地方政府为主的执行层对目标落实中的虚化所致。农村土地流转政策目标的实现,是中央、地方和农民三个不同层次不同主体共同努力的结果。??? [关键词]土地流转 目标 政策 实践??? 农村土地流转中的政府,从理论上来说,应该是超越经济利益诉求的非经济人,这一特征明显地与其他经济主体区别开来。经济主体的目标定位,毫无疑义地与经济利益相连,作为经济主体的农民在农村土地流转中主要的、或者说是惟一的目标,是经济利益的最大化,是提高和增加自我的经济收益。政府在农村土地流转中,应该是公正和公平的象征,是市场的建设者,是规则的制定者,是秩序的维护者。政府的政策目标,是政策实行以后期望达到的一种理想结果。如果说,理论对实践的指导作用常常仅停留在文字上,这种现象还可以理解的话,那么政策对实践的影响似乎不应该仅仅停留在文件上,实践发展与政策目标背离的现象则尤其不容易被理解。本文以农村土地流转中的政策目标为主题,分析农村土地流转中的一些现状和原因,拟对农村土地流转在未来的发展提供一些参考。一、政策目标:农村土地流转中的效果定位??? 政府在农村土地流转中的政策目标,可以从一系列的政策、文件中把脉出经纬。从1982年5月14日我国颁布的《国家建设征用土地条例》中“禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地”,到1993年11月14日通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中“在坚持土地集体所有的前提下,延长耕地承包期,允许继承开发性生产项目的承包经营权,允许土地使用权依法有偿转让”;从1998年8月29日修订通过《中华人民共和国土地管理法》中规定,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,到2008年10月12日通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,要按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营,再到2010年中央“一号”对十七届三中全会中关于农村土地流转必须遵循的三个重大原则:“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益”,做出了更进一步明确的规定和强调,把统筹城乡发展,扎实农业发展放在突出的位置上……诸多文字和表述中,可以看出关于农村土地流转的政策,在发展过程中经历了一个从禁止、放松,到允许、提倡的曲折历程。在中央和政府的诸多文件法规中,农村土地流转的政策目标一直围绕着两个关键词而展开,一个关键词是农民,另一个关键词是土地。对于农民来说,就是要尊重农民作为经济主体的权利,逐步放松对农民经营权的种种限制,允许农民从事多项经济活动以提高收入;对于土地来说,就是要在坚持稳定家庭承包责任制的前提下,提高农业生产的效益和效率。在农村土地流转中,通过稳定家庭承包责任制巩固集体经济,通过对土地用途实行管制确保粮食国家安全,通过推动规模经营提高农民收入,以至于达到统筹城乡发展促进社会经济发展的总体目标。所以,可以把农村土地流转中重要的政策目标归纳为三大要点:稳定家庭承包责任制巩固集体经济,对土地用途实行管制确保粮食国家安全,推动规模经营提高农民收入。二、实证调查:农村土地流转实践中的目标错位??? 围绕着农村土地流转问题,就政策目标的宣传、落实、进展情况,在2009年1~2月份,2009年7~8月份,2010年2月份,我们组织学生社团中的大学生,利用寒假和暑假在河南省的部分村庄进行了问卷调查和入户访谈。问卷调查地点为郑州、濮阳、周口、南阳、安阳、新乡、洛阳、开封、许昌、平顶山、驻马店、信阳12个地市的一些村庄,入户访谈则以濮阳县、兰考县和郑州周边的农户为主。调研以农户为单元,以农户中的主要成员为访谈对象。??? 就调研的总体情况来看,在农村土地流转问题上,有着普遍的共性,如土地流转多为自发流转,流转合同不规范,土地流转中介服务滞后,等等,但调查结果中更引起我们重视的是,引起舆论界和理论界共鸣的一些重要文件在实践中似乎大雁无声,理论对实践的指导作用似乎停留在文字上,政策对实践的影响似乎仅仅停留文件上,甚至于产生出种种实践发展与政策目标背离的现象。1.家庭承包责任制中的“双层经营”的背离:集体经济薄弱导致对集体经济权威和集体观念的弱化和淡化??? 农民的“家庭”观念普遍