增值税“扩围”改革与中央和地方财政体制调整.doc

增值税“扩围”改革与中央和地方财政体制调整 施文泼，贾康　　2011-03-22 摘　要： 增值税税制的完善事关市场经济的健康发展，以及政府间财政关系的协调。我国现行增值税与营业税分立并行的状况及问题，凸显了增值税“扩围”改革的必要性。在增值税“扩围”后，如何弥补地方政府的收入损失、并为地方政府提供公共服务建立一个长期稳定的财政保障机制，显得尤为重要，这也是增值税“扩围”改革能否得到地方政府支持的一个关键因素。本文从理论上分析了中央与地方财政体制中增值税的税权配置和收入分享问题，借鉴了几个典型国家增值税改革的经验与教训，对我国增值税下一步的改革方向和实施路径提出了建议。 关键词： 增值税，财政体制，税权配置，税收收入分享 　　一、引言　　　　增值税自问世以来，50余年间已风靡全球140多个国家，成为大多数国家的主体税种。从征税范围来看，增值税拥有充足的税源和广泛的纳税人，它的税基涉及各个行业和各类经济活动，覆盖经济运行的各个环节。从课征模式来看，增值税采取多环节征税、环环抵扣的方式，征收极为便利，使之具有很强的财政收入能力，能够给政府带来大量的收入。从收入规模来看，在实施增值税的国家里，增值税几乎都成为主要的收入来源。　　由于增值税涉及面广、在国民经济和财政活动中具有举足轻重的作用，它的每一步变革都可能对经济、财政、政治等各个方面造成深远的影响。反过来说，一国的经济、财政、政治、乃至文化传统等因素也会对该国增值税的模式选择和运行过程起着决定性的作用。在这些诸多因素中，一个需要着重考虑的因素是中央和地方的政府间财政关系。　　从各国的政治体制来看，不管是单一制国家还是联邦制国家，绝大多数都实行多层级的政府体制。而增值税能带来充足、稳定的财政收入，它的税权与收入归属自然成为各级政府关注的焦点。在增值税的改革过程中能否妥善处理好中央和地方的关系，对一国增值税能否顺利实施、采取的模式及其运行结果有着至关重要的影响。　　我国自1994年起在全国范围内推行增值税，但出于多方面的考虑，增值税的征税范围仅包括第二产业（建筑业除外）和第三产业中的商品批发和零售以及加工、修理修配业，对第三产业的大部分行业则课征营业税。为了照顾地方政府利益，将增值税确定为中央和地方共享税，将营业税确定为地方税。这一制度安排较好地满足了当时的经济和政治条件，激发了地方政府的积极性，促进了经济增长和财政收入的提高。但是，随着市场经济的发展和完善，增值税和营业税分立征收的做法，日益显现出其内在的不合理性和缺陷，对经济的运行造成了一系列的扭曲，不利于经济结构的转型。增值税扩大征收范围改革（以下简称“扩围”）由此被提上了日程，而中央和地方的既有利益分配格局就成为改革面临的最大挑战。增值税征收范围的扩大，意味着营业税最终有可能被取消。在增值税取代营业税后，如何保证地方财政收入不受影响，从而获得地方政府的支持，将是增值税“扩围”改革能否成功的关键。　　　　二、增值税税权配置与收入分享体制的理论分析　　　　理论界普遍认为，一个运行良好的增值税应该是由中央政府统一进行课征的增值税。将增值税的税权下放给地方政府并不合适，这有几方面的理由。首先，从征管上来说，由于增值税的税基具有很强的流动性，如果由地方政府征收增值税，将会给征纳双方带来高昂的管理和遵从成本。其次，增值税税收收入占全国税收收入的比重一般很高，将增值税这么重要的一个税种划归地方会显著地削弱中央政府的宏观调控能力。最后，由地方政府征收增值税最大的困难来自于对跨境交易的处理。从理论上说，增值税是一种消费型税种，也就是说税负最终由消费者承担，按照税收的受益原则，应该在消费地征收。但是，由于现代增值税采取的是分段计征、税额抵扣的课征办法，除非地方政府在地区之间采取边境控制的办法，否则无法实现在消费地征收增值税。基于这一困难，地方政府要想有效课征增值税，只能采取来源地原则，在销售地征收增值税。然而，由于增值税在征收管理上实行的是抵扣法，这将造成税收在地区间的转移，进而可能导致地方的保护主义倾向，通过人为设置壁垒限制其他地区的商品进入本地区销售，最终造成地区割据，阻碍全国统一大市场的形成。　　基于上述理由，一个由中央统一制定、在全国范围内统一执行的增值税是更合意的。它具有明显的可行性，管理和遵从成本较低，有利于增值税经济效率的充分发挥，促进资源在全国范围内的充分流动。　　增值税的税权应归属中央，但这并不意味着增值税收入也应由中央政府独享。事实上，为了保障地方政府提供公共服务的能力，增值税收入有必要由中央政府重新分配给地方政府。而构建一个科学、合理的增值税收入分享体制就成了重中之重的问题。简单来说，这样一个体制必须充分考虑两个方面的因素。　　第一，地方政府对增值税收入的分享是以征税地点为基础还是以商品和