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来自公共安全领域的挑战与对策 ——以食品安全为例 玉立群 公共安全是人们在生活中最为关切的话题之一。 近年来，从名牌服饰印染残留超标到毒大米、激素鸡、瘦肉精，从“海沙事件”到高铁事故，从“新疆巴楚暴徒袭杀警察”到网络黑客无孔不入，公共安全成为了屡屡挑动国人神经的敏感话题。 公共安全的内涵十分丰富，既要防止各种产业事故，也要避免日常生活的灾害，还要免除各种自然灾害。公共安全既以物质世界的形态存在，也以精神世界的形态存在。本文以最基本的食品安全问题为例，探寻公共安全领域的挑战、成因与对策。 2013年4月，中国乳制品工业协会发布的调查报告称：国产奶粉质量优于进口奶粉，且价格只有进口的一半。此消息一出，网友纷纷吐槽。有人说，除非官员的孩子都喝国产奶粉，我就相信这个调查结果；也有人说，除非那些问题奶粉厂商都被罚得倾家荡产，我才相信这个调查的公信力。从网友的回应看，至少反映了三个层面的问题：一是公众对食品安全忧心忡忡，食品安全问题已经严重到公众无法容忍的地步；二是公众对不良食品供应商和经营商义愤填膺却又无可奈何；三是公众缺乏科学标准，但又不相信政府标准，对政府的执政能力深表怀疑。 食品安全问题为什么如此严重而又广泛呢？ l．食品生产经营分散和落后的产业发展方式，使食品安全监管不到位。根据国务院食品安全委员会统计，我国登记注册的食品生产加工企业有44.8万余家，其中10人以下的小作坊、小工厂占80%。登记注册食品经营单位有323万家，餐饮服务单位210万家，种植养殖环节依靠的还是2亿多的分散农户。 2．经营者素质不高，消费者自我保护意识不强。部分食品经营者法律意识淡薄，唯利是图，不注重食品质量；有的食品经营者在进货时只考虑价格，很少注意商品的商标、厂名、厂址、生产日期及合格证等；而有些消费者在消费时，受个人收入低等因素的制约，首先考虑的也是价格，忽视产品的内在品质，即便在自身合法权益受到损害时，大多数人也是吃出问题不维权。 3．监管部门职能分散，协调难度大。目前，我国涉及食品安全管理的部门有15个，包括卫生、工商、农业、食品药品监督管理、商务、出入境检验检疫、质监、发改委、科技部、工业和信息化部、环保部、粮食局等。然而，由于我国采取分段监管和品种监管相结合的模式，造成监管边界不清、监管重复和空白并存等问题。以违法使用添加剂生产豆芽为例，按照《农产品质量安全法》，归农业部管；按照《消费者权益保护法》，归工商部门管；按照《食品卫生法》，归卫生部门管；按照《食品安全法》，归质监部门管。但在实际工作中，农业部门认为，是一般食品生产加工环节的问题，应该归质监部门管，流通环节出了问题，应该归工商部门；质监和工商部门认为，豆芽是豆子发的，是农产品，应该归农业部门。 4．违法成本过低导致一些食品生产企业以身试法。食品安全法规定，罚款上限是“货值金额十倍以下罚款”或“十万元以下罚款”。由于罚款不能伤筋动骨，一些违法企业即便被吊销许可证，也能“打一枪换一个地方”。某市进行食品安全整顿，共查办食品安全违法案件15114件，罚款4057万元。据此计算，每起案件的罚款平均仅为2684元，这对违法企业而言，只是隔靴搔痒。例如，“三聚氰胺事件”首发于三鹿，包括蒙牛、伊利在内，乳业几乎全行业失陷。三鹿垮台，但其他乳业公司却完好无损。之后，侥幸逃过一劫的蒙牛又爆发了过期奶、黄曲霉毒素等食品安全事件。这些企业到现在为止，不还是知名企业吗？ 5．腐败和官员任用体制缺乏民主监督，导致食品监管执行不力。在监管层面，生产落后、管理人员不足都不是主要原因，甚至体制、法律法规及标准都不是问题。问题的关键出在执行环节上，如在双汇“瘦肉精事件”中，监管双汇火腿的有18道检验程序。每一个环节都可以被买通，监而不管，是病症所在。执行不力，官员及工作人员做事拖拉、不负责任，甚至腐败才是根本原因。 我们不禁要追问：为什么官员对于食品监管的责任心不强呢？其根本原因在于，给予失职官员的处罚太轻。曾经因为“三聚氰胺”事件引起一轮官员问责风暴，但事隔几年，问题官员东山再起，甚至平步青云。据媒体报道，国家质检总局原局长李长江引咎辞职，后以全国“扫黄打非”工作小组专职副组长的身份复出；质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯被处分后，调任安徽出入境检验检疫局局长、党组书记，行政级别为正厅级，较其在质检总局时升了半级——不降反升；2009年3月，河北省纪委决定给予该省农业厅原厅长刘大群记过的行政处分，但早在2008年11月，涉及“三鹿事件”的刘大群就已从河北农业厅调任邢台市担任市委副书记，后当选为邢台市市长……中国官员如此轻佻的任用体制以及处罚不力，公共安全问题与官员的仕途关系不大，监管部门又有什么理由来管这个吃力不讨好的事情呢？ 我们不禁又要追问