区域规划视角下的贫困政策碎化分析-中国国际扶贫中心.doc

区域规划视角下的贫困县政策碎化分析 韦亚平11,2,罗文靓2,江篪1 (1.浙江大学城乡规划设计研究院，浙江杭州310013; 2.浙江大学建筑工程学院，浙江杭州310058) 摘要：基于“碎化”概念，分析我国贫困县政策的政策碎化问题，包括扶贫责任主体的条块化、具体政策的孤立化、 政策评价体系缺失等三方面内容.认为贫困县的政策碎化问题，反映了整体空间社会经济发展中的若干体系性问 题.提出宜以健康城市化为导向，在地方空间层面上，构建综合的扶贫政策体系，确立空间行动指向，并建立以事务 为抓手的综合政策整合机制. 关键词：政策碎化；区域规划；贫困县 引言 贫困县政策始于1986年，通过核定贫困县、确 定扶持标准、投放专项扶贫资金等政策手段，试图集 中力量，重点解决“老少边穷”十几个连片地区的贫 困问题.最早确定的国家级贫困县有331个.从2001 年开始，新认定了中西部21个省（区、市）的少数民族 地区、革命老区、边疆地区和特困地区的592个县，作 为新阶段国家扶贫开发工作重点县（见图1). 在贫困县政策实施的20多年间，国家经济的快速发展以及区域经济联动已使农村贫困人口大幅下 降，2009年贫困人口仅占总人口 2. 69%[1]，已基本 上告别了普遍性贫困的时代（从1978年的2. 5亿减 少到2009年的3597万人.从国际上看，大部分国家 贫困人口规模都在总人口的10%以上）.这其中，贫 困县政策固然功不可没，但在贫困县政策的实施中， 还存在着如下问题： (1)脱贫人口的数字虚高.按国际最新贫困线， 中国的贫困人口远大于官方公布的数字（按2005年 美元购买力平价计算，中国仍然有2. 54亿人口每天 的花费少于国际最新贫困线）.但以全国人均收入来 划定贫困线是不妥当的，因为这将是以少数地区和 少数人的富有掩盖掉若干农村的落后和农民的 贫穷.收稿日期=2011-11-24. 作者简介：韦亚平（1974 —），男，副教授，主要从事规划与政策分析、土地利用与城市空间结构和规划教育研究. (2)贫困县意义变相.由于国家的扶贫资金来 得容易，就使得地方政府缺乏脱贫的热情，反倒希望 下辖的贫困县越多越好.加上扶贫资金的投放缺乏 有效监督，以及贫困县政策的退出机制不健全，“贫 困县”已成为部分地方政府要钱要政策扶持的“帽 子”，迟迟不肯脱帽.贫困县不贫困，真正贫困的地方 得不到扶持的现实表明，贫困县政策的执行结果和 政策出发点产生了较大的偏差. ()扶贫主体条块分割.1996年，按“省总负 责”原则，形成了分级负责、以省为主的行政领导扶 贫工作责任制.但这种多主体、多通道的扶贫体系， 在全国范围内缺乏统筹，也缺乏各项扶贫政策和制 度之间的有效连接.导致了扶贫组织机构、程序的复 杂化，以及扶贫预期效果难以实现等问题. 针对以上问题，本文试图以“政策碎化”（Policy fragmentation)[2]这一概念，分析贫困县政策背后的 体系性规划缺失问题.一般所说的“碎化”概念主要 集中在土地利用方面，指在空间上一体化运行的相 关实体要素的隔离状态和隔离过程[3,4].在世界银 行的《可持续土地利用规划》课程中，将“规划机构的 职能多重性和其组织的内部缺乏一致性”的状况称 为“碎化的制度框架”[5]. 本文将其引申到更为一般的政策层面上进行定 义：政策碎化”是指围绕某一公共事务主题，各项政 策之间不连续、不衔接、甚至相冲突的状态和/或过程.基于此，以下内容为：1)简要梳理“贫困县”帽 子下的扶贫政策体系；2)分析贫困县政策的政策 碎化机理；（3)在区域规划视角下探讨扶贫导向的 政策规划要点． 1扶贫政策体系 1.1行政体系内的机构设置 我国扶贫主体的架构是以行政层级渠道为主导 的.扶贫机构的设置大致分为三级（见图2).其中， 在地方层面上（主要是省和县），农村扶贫组织基本 是中央模式的复制，都是组织成立跨部门的扶贫领 导小组，下设扶贫办公室. (1)国务院扶贫开发领导小组.成立于1986 年，主要职责是确定扶贫政策、大的扶贫投资计划， 以及扶贫对象（贫困县），并就扶贫工作协调相关中 央部门等.国务院扶贫办是其常设的办事机构，由该 办公室具体负责与扶贫有关的曰常工作[6]. (2)省级扶贫办是农村扶贫政策和计划实施的 主要机构.主要职能是负责落实中央政府的农村扶 贫政策，制定适合当地情况的扶贫计划、扶贫投资规 模以及资金分配方案等. (3)县是中国农村扶贫的基本单位.负责管理 和分配扶贫资金，并选择确定贫困村和贫困人口 (群）.由此，在很大程度上，县扶贫机构决定了扶贫 资金的投向，也决定了扶贫项目实施的政策效果. 1.2资金组织与给付形式长期以来，政策性扶贫资金主要是通过财政 转移支付的形式下拨.具体又有不同的资金名目， 包括中央针对国家贫困县