地方政府的方案创新与公共产品和公共服务.docVIP

我今天发言的题目是“地方政府的制度创新与公共产品和公共服务”。我们这个会议的主题是新农村建设：基本而有保障的公共服务。实际上大家也一致公认，地方政府的主要职责是为人民提供公共产品和公共服务，地方政府要成为一个责任型政府或者服务型政府。 ? ??? 我们知道要提供公共服务，就必须要有相应资源。目前来说，主要有两个资金来源，一个是本地的税收和民间的集资，第二个是来自于上级政府的转移支付。我们国家中央政府对地方的转移支付增长数度是较快的。例如，1994年实行分税制的时候，安徽省当年得到的转移支付是3个亿，到2005年这个数字已经超过50个亿。然而，从国际比较来看，我国中央对地方的转移支付力度还是不够的。我在美国对那里的地方政府做了大量的实地调查，据我所知，美国地方政府财政预算的1/3以上来自于州和联邦政府的转移支付，其中学校管理区的财政预算中来自于联邦和州政府的转移支付高达60-75%以上。所以，我们国家转移支付的力度还要继续加大。 ? ??? 那么，是不是说地方政府有了转移支付，有了钱，公共服务和公共产品的水平和质量就自然而然能够上去呢？我认为不是的。要地方政府成为一个责任型政府和服务型政府的话，必须将财政资源与合理的制度安排结合起来，才能达到目的。不然的话，如果没有一个合理的制度安排，这种财政资源可能就会产生大量的腐败和极大的资源浪费。这就是我们的制度供给问题。 ? ??? 从现在来讲，我们的制度供给主要有两个来源：一个是中央政府、省政府自上而下的制度安排。比如各种全国性的法律、法规和条例等；另一个就是地方政府创新，尤其是制度创新。这是地方政府根据自己所面临的情况进行的创新活动。由于地方政府的制度创新都是针对具体问题来进行的，所以这种创新具有很强的操作性。 ? ??? 我们现在来看一看，我国地方政府在制度创新上面临的是什么样的情况呢？我认为面临的困难和问题是很多的。概括一下，大概有五个方面： ? ??? 第一，就是老百姓对基层政府的信任程度比较低，老百姓对乡镇一级政府信任程度是最低的。这是与有我们长期以来实行的“自上而下”的干部管理体制相联系的，也是这种“自上而下”的干部管理体制造成的。特别在乡镇一级政府中，普遍存在着“行政随意性大，政府失信和干部威信低”的严峻挑战。我在乡镇调查的时候就发现，这种随意性在乡镇级地方政府中主要表现为：“财政运作的随意性”，“决策的随意性”和“兑现承诺的随意性”。 ? ??? 第二，政府对老百姓的真实需求顺序的掌握并不准确，由于工作方法问题导致政府对群众的真实需求的迫切程度并不是十分清楚。老百姓真正最需要解决什么问题，是需要先修路还是先打井，是先有有线电视系统还是先架桥？ ? ??? 第三，地方财力薄弱，使公共财政在乡镇政府那里几乎成了一种奢侈品，特别是对中西部的省份的基层政府来说，财政资源更是紧缺。 ? ??? 第四，群众参与的程度比较低。群众参与程度低，公众对地方政府的监督力度就很小。 ? ??? 第五，就是村务管理中“后选举治理”问题严重。在民主选举以后如何在村务管理中实现民主决策、民主管理和民主监督，现在可以说在这个方面还是个空白，使现有的一些制度形同虚设。 ? ??? 这些问题反映出一个总的趋势，我国农村基层民主发展比较滞后，乡镇党政在民主执政上面的一些基本问题还没有得到解决。 ? 　　对这个问题我们可以从更大的宏观的角度来看一看。中国共产党从1949年取得政权以后，面临着一个角色转换的问题，即从革命党到执政党的转变。在革命时期，党是要依靠广大人民群众的，要依靠最贫苦的老百姓闹革命。但是党取得了执政地位以后，主要任务是搞经济建设。这个时候，慢慢就发生了一些变化。这个变化主要是在和平建设时期，党和政府更多的需要依靠的是开发商，需要依靠的是企业家，而不是普通老百姓。这个转变是静悄悄发生的，但这个转变蕴含了巨大的风险和挑战，这种挑战实际上就意味着党作为一个执政党在执政过程中间怎么样实现一种民主执政，如何让老百姓真正的当家作主，体现出相信人民、依靠人民。在这个问题上，实际上我们还未找到一种切实可行的方法。所以，我们在解决地方政府向人民提供公共产品和公共服务时，往往是事倍功半。 ? 　　我很有幸前一段时间到了重庆市开县麻柳乡做了一个调查，因为那里有一个创新叫“八步工作法”，这是一种民主执政创新，实际上也为我们提供了一条解决问题的思路和可操作的程序。我觉得在这里，值得我向大家介绍一下。这个八步工作法实际上是开县麻柳乡政府在碰到危机的情况下，通过危机管理思路创造出来的。1999年6月14日麻柳乡发生了非常严重的群体性事件，老百姓围攻乡政府，主要是因为农民负担过重，在这个问题的处理过程中间，当地的乡政府和村干部通过转换思想，慢慢的创造出了一种新的工作方法和工作思路。 ? ??? 这个八步工作法实际上是一个