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改革矿山用地管理制度的探索与实践2013-06-26 10:57:01????来源：?中国国土资源报????作者：郑美珍编者按今年全国土地日的主题是“珍惜土地资源，节约集约用地”。如何提高采矿用地节约集约利用水平，成为大家广泛关注的一个话题。矿业用地作为衔接土地管理和矿产资源管理的重要环节，其有效利用的程度将直接影响土地、矿产资源的利用程度。由于采矿受地下资源赋存位置、开发成本、开发技术等条件的限制，使采矿用地与一般建设用地相比，用地规模较大，且使用期限由资源可开采年限所决定。而我国现行法律法规还没有针对不同年限采矿用地作出专门的规定，通常采矿用地也按照工业用地出让，出让最高年限为50年，以致企业复垦后的大量采矿用地囤积于企业内部，既无法充分发挥土地的利用效能，又影响矿山企业正常的经营。2005年以来，国土资源部在全国四省（自治区），开展了短期采矿用地方式改革试点工作，取得显著成效，积累了许多宝贵经验。在土地供需矛盾日趋尖锐的大背景下，改革矿山用地管理制度，创新矿山节约集约用地模式，非常迫切和必要。?为解决资源有限性与发展需求不断增长之间的矛盾，国家越来越重视资源的节约集约利用，在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第六篇加快建设资源节约型、环境友好型社会，提高生态文明水平中，提出加强资源节约和管理，完善土地管理制度，强化规划和年度计划管控，严格用途管制，健全节约土地标准，加强用地节地责任和考核等要求。随着我国矿业的快速发展，采矿用地规模也不断扩大，而我国现行法律法规并没有针对采矿用地的特殊性作出具体规定，矿山用地粗放利用、违规使用及复垦土地闲置等问题普遍存在。如何提高采矿用地节约集约利用水平，探寻一条既能解决矿地矛盾又能保障国家、地方、企业、农民根本利益的采矿用地新模式，是国土资源法制建设面临的一个新课题。粗放供地模式亟待改变按照矿产资源勘探、开采的不同方式，矿业用地分为探矿用地和采矿用地。根据我国现行相关法律制度，探矿用地按临时用地进行管理，采矿用地则按建设用地中的工业用地进行管理。由于采矿用地的使用旨在开采地下矿产资源，而受地下资源赋存位置、开发成本、开发技术等条件的限制，使得采矿用地与一般建设用地相比，具有位置唯一性、使用期限由资源可开采年限所决定等显著特点。一些浅层矿产资源如铝土矿等的开采，由于工艺简单，开采周期短，基本三五年时间即可开采完毕，而深层资源如石油等的开采，尤其是资源赋存富集的地方则需要七八十年才可开采完毕。根据我国现行法律法规的规定，工业用地出让最高年限为50年，但由于法律上缺少50年内不同年限出让的具体规定，实践中多按最高年限进行出让。这就造成了大量浅层开采的短期用地，在开采结束后，企业复垦后的大量采矿用地囤积于企业内部，既无法充分发挥土地的利用效能，又影响矿山企业正常的经营。如广西平果铝土矿自1994年开采到2005年试点工作之前，企业已累计积存采矿复垦后耕地近3000亩；中煤平朔煤业有限责任公司自1985年建矿以来，已累计复垦3万余亩，其中6600多亩具备可耕作的条件。另一方面，随着我国城镇化、工业化的快速发展，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》对各产业用地布局的安排，到2020年，建设用地总面积将达到5.59亿亩，其中城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例将由2005年的30％调整到2020年的40％左右。可见，未来采矿用地的需求量仍将持续上升。改革采矿用地管理制度，提高采矿用地节约集约利用水平已迫在眉睫。探索采矿用地方式改革自2005年起，国土资源部积极探索开展短期采矿用地方式改革试点，先后批复了广西、山西、云南和内蒙古四个省（自治区）内五个采矿用地方式改革试点方案。其中，2005年以国土资函〔2005〕439号文批复广西平果县开展铝土矿采矿用地方式改革试点；2011年分别以国土资厅函〔2011〕715号、724号和949号文先后批复山西平朔露天煤矿、云南磷化露天磷矿和内蒙古鄂尔多斯市露天煤矿开展采矿用地方式改革试点；2012年以国土资厅函〔2012〕1393号批复山西范围内10座露天矿（煤矿和铝矿）开展采矿用地方式改革试点。最早实施的广西平果铝土矿试点已于2012年通过国土资源部的总结验收，其他试点正按照国土资源部的批复要求逐步推进。据了解，国土资源部采矿用地方式改革试点涉及供地方式、审批制度、补偿方式及退出机制等内容。为确保试点范围明确、结果可控，国土资源部明确试点仅适用于矿体埋藏较浅，适合露天开采，采矿后易于复垦为耕地或者恢复土地原农业用途；采矿作业占地周期短，原则上完成采矿和土地复垦的实施周期不超过5年的采矿用地。在遵循企业、地方政府、农民三方自愿的原则基础上，由当地地方人民政府组织矿山企业按照《采矿用地方式改