论现行国有土地征收补偿方案的完善.doc

论现行国有土地征收补偿制度的完善 张培祖于2012年10月 摘 要： 2011年国务院公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对过往国有土地上房屋征收、拆迁、补偿等各环节中的诸多问题点作了矫正与完善，具有一定的时代进步性，但在制度面和实践过程中仍有一些未能解决的问题，如立法主体的错位、法规覆盖面上的缺失、征收程序上的不够严谨，这些都表现出现有制度的不足之处，本文试图通过新旧制度的对比和对现有制度的分析，剖析其不足之处，同时对于部分问题点提出解决方案的见解。 关键词：国有土地使用权；公共利益；房屋征收与补偿；拆迁；调查与认定 目录 引言 一、立法上的缺失 （一）以行政法规代替法律的缺失 （二）国有土地使用权收回的立法缺失 二、立法上的错位 三、征收程序的不足 四、“城中村”问题 五、建筑补偿的认定问题 六、调查认定时限问题 七、基于商业目的的征收问题 八、信息公开的需求 结语 注释 有数据表明，截止2009年末，我国城镇化率已达到46.59%。1996~2009年，中国城镇化率年均增长近1.2个百分点，是中国城镇化历史上增长最快的时期①。虽然近10年来这个增速在逐渐减缓，但在当前的社会和经济环境下，伴随城市化进程的推进，集体土地的国有化以及国有土地上的房屋征收仍将在相当长的时期里持续进行。在过去10余年，尤其自2001年11月1日施行《城市房屋拆迁管理条例》以来，有关城市房屋的拆迁开始有章可循，并有力促进和保障了城市化进程，具有不容置疑的进步意义。但是，由此导致被征收者权益受到侵害，引发的群体上访及暴力强拆事件不断，公权力滥用突出，使社会矛盾趋于激化；这使得该条例长期以来饱受诟病。更有甚者认为“拆迁条例就是在保护公民私有财产的具体制度缺位的情况下,单纯站在拆迁人立场、保护拆迁人利益的‘恶法’! ” ② 2011年1月21日，国务院590号令公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收条例），同时废止原拆迁管理条例，使上述问题的预防从制度上有了很好的保障。然而，实施一年多来，从拆迁到征收的立法进步仍不足以有效地扼制非法强拆，由强拆房屋引起的社会矛盾依然凸显。从湖南省株洲市2011年4月22日的农民汪家正面对强拆自焚身亡到6月23日山西省朔州市强拆发生的两死多伤惨案，再到今年4月17日云南省昭通巧家县和5月1日河南省鹿邑县发生的强拆命案，让我们不能不在谴责和忧虑的同时思考:目前国有土地的征收补偿制度还可以怎样再完善？本文将就此问题作详细探讨。 立法上的缺失 这里所指立法缺失包括两个方面的内容： （一）以行政法规代替法律的缺失 我们知道，集体土地的征收的权限和程序，以《中华人民共和国土地管理法》作为调整依据；而国有土地上的房屋征收的权限和程序，无论是过去的拆迁管理条例，还是现行的征收条例，都只是行政法规。城市房屋的征收（包括拆迁）直接涉及公民的人身权和私有财产权，从民法角度来说，公民与政府是两个平等的民事主体，由行政法规来作征收规定，势必容易导致将公权力凌驾于私权力之上的现象发生。因此由行政法规来代替法律并不合适。③ （二）国有土地使用权收回的立法缺失 国有土地上房屋征收的客体实际上是国有土地的使用权以及该土地上的定着物或附属物的所有权，这两者是一个问题的两个方面，无法分割开来。取得了土地使用权，则房屋所有权将成为无源之水。同样，丧失了房屋所有权的土地使用权也只能是一种“虚拟”的权利。在国务院公布的征收条例中并没有提到首先要如何收回国有土地的使用权，在其内文条款中也都只提到了针对房屋所有权的征收和补偿，而作为征收客体中重要组成部分的土地使用权被忽略了，这导致了至少以下两个后果：一是被征收人得不到公正的补偿；另一个则在客观上使某些地方政府部门行“偷梁换柱”之事，比如以农民成建制地转为城镇居民为手段来达到将集体土地改为国有土地的目的。 总而言之，城市土地使用权的征收目前仍是法律法规中的一个明显缺失，而征收条例则似乎是采取了避而不谈的态度。 立法上的错位 城市规划职能和程序上的错位。目前城市的规划说到底是由行政程序决定。由政府制定后报同级人大常委会审查同意,最终报上级人民政府审批。这其中就缺少了公共参与的程序。征收条例对“公共利益”作出了相对完整的界定，这不能不说是一个很大的进步，但实践中，仍难以保证有些政府部门借“公共利益”之名行“商业利益”之实的现象；另一方面，即便确为公共利益所想，也未必都合理，未必都符合公众意愿。如果体现的只是政府有关部门领导的意图，难免流于“拍脑袋”决定的弊端及有谋求政绩之嫌。事实上，是否属于公共利益一直是被饱受质疑和诟病的问题。 因此，公众的参与极为重要。最有效的程序是，城市规划由本级人大而非上级政府最终