2007《社会救助法》亟需解决的若干问题.docVIP

《社会救助法》亟需解决的若干问题 [摘 要]社会救助法是社会救助的基本法，是救助对象的权利保障法。当前推进社会救助立法，要建立合理的立法范式，构建具有前瞻性的社会救助基本架构及其法律制度；要规范体例，防止“副法”恣意膨胀，建立规范性文件审查制度，确保规范性文件的内容与社会救助法的规定相一致。救助法要明示救助对象的各项权利，完善权利救济制度；规范政府的公权，防止公共权力在救助中异化；优化救助程序，实现社会救助监管程序法治化。要倡导社会力量参与社会救助，实现社会救助主体和救助方式的多元化，满足救助对象的基本生活需要。 [关键词]社会救助 权利 法治 社会救助是最古老、最基本的社会保障方式，是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或服务，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种制度。目前，我国已经初步建立起以城乡最低生活保障、农村五保供养、灾民救助等基本生活救助制度为基础，涵盖医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、法律救助、临时救助等的综合性社会救助制度体系。然而，与蓬勃发展的社会救助业务形成鲜明对照的是，我国的社会救助法制建设相对滞后，社会救助缺乏必要的法律规范。在国家层面：一是缺乏专门的社会救助法从整体上协调和规范社会救助业务有序、平衡发展，相关社会救助法律规范分散在《残疾人保障法》、《老年人权益保障法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保障法》、《传染病防治法》、《收养法》、《公益事业捐赠法》、《教育法》、《高等教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》等法律之中。二是法规和规章不健全。国家除制定《农村五保供养工作条例》、《城市居民最低生活保障条例》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《法律援助条例》等行政法规外，医疗救助、灾民救助、住房救助、就业救助等没有专门的行政法规，虽然有关部门出台了一些规章和规范性文件，但因其位阶和效力的局限，不能够从根本保障社会救助的法制化运行和规范化管理。三是社会救助法律规范规定的内容不一致，协调性差，不利于保护救助对象的合法权益。现行社会救助法规、规章的具体内容以单项救助为主，而单项救助业务分属不同的行政机关管理，这些法规、规章强调部门权能和利益，带有明显的部门色彩，相互间的协调程度有待提高。更重要的是，现有的法律规范是在城乡二元结构的基础上制定的，依循城市和农村分别独立建制的旧思路，没有强调对城乡救助对象的平等救助，部分救助制度成为城市救助对象的“特权”，农村救助对象不能平等地与城市救助对象享受同样的社会救助，且二者的救助待遇差距巨大，如最低生活保障1、医疗救助等。在地方层面：一是缺乏综合性的社会救助法规规章。据不完全统计，除《上海市社会救助办法》（1996年）、《广东省社会救济条例》（1998年）外，浙江省十届人大代表提出制定《浙江省社会救助条例》的议案，该议案已交付浙江省人大内务司法委员会审议2；其余二十多个省（自治区、直辖市）尚未制定综合性的社会救助地方性法规或规章，也无专门的立法规划。二是现有的社会救助规章单一，体系不健全。各地制定的社会救助规章多为《城市居民最低生活保障条例》的实施办法，仅有部分省份对农村社会救助制度进行立法，如《海南省农村居民最低生活保障办法》（2006年）、《宁夏回族自治区农村居民最低生活保障办法》（2007年）、《陕西省实施农村五保供养工作条例办法》（2006年）、《甘肃省农村五保供养办法》（2006年）等；新近建立的社会救助制度，如城乡医疗救助等，地方立法机关则尚未制定法规或规章。 九届全国人大曾将《社会救济法》列入其立法规划，有关部门起草了《社会救济法（草案）》，但因故未有结果。2003年以来，一些全国人大代表、全国政协委员以及民主促进会中央等先后在全国“两会”上提出建议、提案和立法议案，要求国家尽快制定社会救助法，引导和规范社会救助事业健康、快速发展。《十届全国人大立法规划》将《社会救济法》纳入社会法类，位列第二。2004年9月29日，国务院第65次常务会议提出，要完善城市最低生活保障制度和农村五保供养制度，建立健全城乡社会救助体系，关心城乡特殊困难群众，努力帮助他们解决看病难、子女上学难等问题。2005年全国民政工作会议提出，2005年民政工作的首要目标是初步建立城乡社会救助体系，即力争90％的省（自治区、直辖市）、70％的县（市、区）初步建立起城乡社会救助体系。此后，民政部提出并经有关部门同意，《社会救济法》更名为《社会救助法》。2005年以来，民政部联合国务院法制办等部门启动了社会救助法的立法程序，组织立法调研并起草了法律草案，社会救助法制建设进入新的阶段。全国人大内务司法委员会业已介入社会救助法立法工作，并于2006年下半年进行了相关立法调研。全国人大内务司法委员会还建议，国务院在条