在公立医院改革中采用PPP 管理模式的探讨--专业论文.doc

在公立医院改革中采用PPP管理模式的探讨 贾 康 孙 洁 内容摘要 公立医院改革是医疗卫生制度改革中的一项重要内容，计划经济体制下的行政管理模式已经不再适合市场体制的要求，而过度市场化的改革也被实事证明不能为社会公众提供让人满意的医疗服务产品。一种中间道路的公私合作伙伴关系已经被越来越多的西方国家所采用，本文对不同管理环节采用不同的PPP管理模式进行了分析探索，提出在公立医院改革中，应对不同经营内容采用不同形式的PPP管理模式。 近日医药卫生体制改革方案已经公布。关于公立医院管理体制改革，在《方案》中指出：“从有利于强化公立医院公益性和政府有效监管出发，积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式。进一步转变政府职能，卫生行政部门主要承担卫生发展规划、资格准入、规范标准、服务监管等行业管理职能，其他有关部门按照各自职能进行管理和提供服务。落实公立医院独立法人地位。”我们认为为实现这一目标，还有必要积极探讨采用公私合作伙伴关系（PPP）的管理模式。 多年实践证明，在市场经济体制下，由政府直接经营管理的公立医院出现的问题促使公立医院改革成为必然。然而由于公立医院的特殊责任，如果完全市场化，完全由私人部门管理并运作，也是不可行的。如果采用公私合作伙伴关系管理模式，一方面能有效提高公立医院经营管理效率；另一方面可以较好地“坚持公共医疗卫生的公益性质”。 一、公私合作伙伴关系（PPP）管理模式的内涵 PPP是英文Public-Private Partnerships的缩写，通常翻译为公私合作伙伴关系，当前学者们在对PPP的理解和认识上有不同定义表述。两种比较典型的观点是： 第一，美国民营化专家萨瓦斯认为，可以从三种意义上使用公私伙伴关系这一术语。首先是广义界定，是指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排。合同承包、特许经营、补助等符合这一定义。其次是中口径的界定，是指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目。再次是窄口径的界定，它指企业、社会贤达和地方政府官员为了改善城市状况而进行的一种合作。（E.S.Savas,1999） 第二，联合国发展计划署总结为：PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。(联合国发展计划署，1998) 根据人们对PPP的认识，并结合上面两种比较典型的观点，可以就PPP管理模式作出这样一个定义：所谓PPP的管理模式，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让私人部门参与提供公共产品和服务从而实现政府公共部门职能的管理模式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务。 公共医疗卫生服务制度体系的提供属于政府职责，而实现这种职责不宜简单地由政府独自生产和操作，有必要加入向私营部门购买等方式来实现。即便是政府投资，也未必一定要亲自经营管理，可以通过委托民营部门经营管理的方式来实现。 二、PPP管理模式与融资的区别 目前有一些学者认为PPP只是一种融资模式，并不认为是一种管理模式。我们之所以认为PPP是一种管理模式，其主要理由，有以下几点： 1．融资只是PPP的目的之一，并不是全部。PPP项目中会涉及到融资问题，但不仅限于融资问题，政府和公共部门除了利用民营部门的资本以外，大多都还利用了民营部门的生产与管理技术。 2．融资更多是考虑将自己的风险最小化。而PPP管理模式中，更多是考虑双方风险而将整体风险最小化。事实证明，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解风险。PPP所带来的“一加一大于二”的机制效应，需要从管理模式创新的层面上来理解和总结。 3．与风险控制相对应，融资者考虑的是自己收益最大化，而PPP管理模式又加入了社会综合效益最大化的导向。可以说，实现收益最大化是每个融资者都要考虑的问题，但是，作为PPP管理模式中的合作双方，又是受到不允许过分追求局部利益的制约的，因为这一模式涉及到更多的公众利益。在PPP管理框架下，政府为了吸引民间资本进入，减少民营部门的经营风险，会确保其经营具有一定的收益水平，但又不应收益过高，如果收益过高，政府方面也会作出相应控制。所以可以说，PPP管理模式中更能体现出与政府公共部门合作的民营企业的社会责任感。政府公共部门在选择合作者时，也会更偏向选择那些视社会责任为已任的民营企业作为自己的合作伙伴。 三、采用公私合作伙伴关系（PPP）管理模式的必要性 1．公立医院改革是医疗卫生体系改革的难点之一，有待推进相关的机制创新。这主要表现在两个方面：一是传统的公立医院