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解决合同备案问题的三大对策 来源：建筑时报 时间：2012-02-17 点击： ——加强合同备案管理，有效预防“黑白合同”(二) □特约撰稿 朱树英 　为了有效监管承发包双方按照招投标中标文件确定的实质性内容以及国家推荐使用的示范文本正确签订合同，保证备案合同能够切实履行，政府主管部门要加大行政监管力度。笔者建议： 建议一：落实国家发改委56号文件的有关规定，严格控制当事人擅自改变行业交易习惯的行为 国家主管部门推荐使用的建设工程施工合同示范文本中的通用条款属于行业的交易习惯，在行业内具有执行效力。国家发改委等九部委的56号文件作为行政规章，对当事人不得随意改变施工合同通用条款内容以及擅自改变无效的规定，属于行政管理性规定，其效力范围在行政管理范畴内，因此，地方政府的主管部门都应当执行国家九部委的规定，并且具体落实到施工合同的备案管理中。作为政府建设主管部门执行该规定最直接、最具体的管理就是加强施工合同备案的形式审查管理，合同备案的主管部门如果在审查中发现当事人擅自改变行业交易习惯、擅自改变示范合同通用条款的规定，完全可能退还当事人要求改正，不同意改正的应不予备案。 建议二：行政主管部门进一步完善施工合同备案的操作程序 　以上海为例，最近颁布的《上海市建设工程质量和安全管理条例》第57条明确规定：建设行政管理部门和其他有关部门应当对报送备案的勘察、设计、施工图审查、施工、监理、检测等合同进行抽查。抽查比例不得低于备案合同总量的十分之一。发现合同约定内容违反法律、法规和规章规定的，应当及时要求合同当事人予以改正，并依法予以处理。而当地《建设工程合同登记备案操作程序(试行)》制定于2006年，该操作程序应与最新地方法规相衔接，应根据新规定作相应的调整完善。为了与当地新出台的地方法规相适应，切实贯彻备案合同的抽查制度，保障备案合同的形式审查落到实处；避免备案合同审查疏漏引发的行政诉讼，该项操作程序亟需进一步完善： 　——增加对备案合同形式审查的范围与内容，如对通用合同条款完整性的审查，合同条款一致性的审查等；完善备案所需递交的资料，如随备案合同副本递交的文明、安全施工协议，治安防火协议等；明确备案合同需满足的具体要求，如备案合同的实质性条款必须与招投标文件、中标结果相一致等。 　——加强与备案合同形式审查相对应的备案程序管理，如合同形式审查的期限，退还当事人要求修改的继续审查，以及审查不通过的补正程序等，应建立相应的管理制度。 建议三：进一步明确施工合同备案形式审查的内容与要求 仍以上海为例，建设行政主管部门在《建设工程合同登记备案操作程序(试行)》基础上，应对备案合同审查的内容进一步明确，其中包括： 　第一，应加强施工合同实质性条款与中标结果一致的备案审查。根据《中华人民共和国招标投标法》第46条规定：招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离实质性内容的其他协议；第59条规定：招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的责令改正；可以处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。因此，行政主管部门作为《招标投标法》监督实施的主体，应就建设工程施工合同与中标结果的一致性进行备案审查，其中包括：标的工程是否招标、招标工程合同价与中标价是否相符、合同约定的工程承包范围与招标范围是否一致，合同其他实质性条款与招、投标文件是否背离。上述备案审查，一方面可以确保《招标投标法》的有效实施，若经招标投标所签订的建设工程合同未按照招标、投标文件来约定，必将会影响其严肃性、权威性，并将对未中标人产生不公平。另一方面可减少建设工程施工合同履行的社会成本及经济成本。若签订的建设工程施工合同经过行政主管部门的审查，确保其按照招、投标文件签订，将会大大降低实施建设工程合同中的纠纷，减少建设工程合同各方的经济成本与社会成本。第二，加强施工合同通用合同条款完整性的备案审查。根据国家发改委56号文件第6条以及第9条规定，若当事人选择适用《示范文本》的，其中的通用合同条款不可随意修改，因此，行政主管部门应在建设工程合同备案过程中就通用条款的完整性、条款是否被修改进行审查。实践操作中，考虑到合同当事人对通用条款的修改一般不易被发现，建议行政主管部门可要求备案单位出具承诺书，承诺未对通用合同条款进行修改，若备案合同的通用条款与示范文本不一致，应当以标准文件或者示范文本为准。上述备案审查，有利于保障《标准文件》的实施，有利于《示范文本》的顺利推行。 　第三，加强合同组成文件前后内容一致性的备案审查。鉴于建设工程施工合同备案的重要性以及在司法实践中的重要作用，为了使备案制度达到预期的效果，使得行政主管部门的监管落到实处，应加强对备