中国公共预算管理改革的法治化进程及其路径演化-复旦大学国际关系.PDF

《复旦公共行政评论》 《公共财政与政府改革》 2008年 中国公共预算管理改革的法治化进程及其路径演化 马蔡琛 [内容提要] 当前的中国公共预算改革过于侧重于规则与程序层面的操作 性制度建设，容易诱发这样一种路径依赖，那就是如果预算程序是合理的，其结 果也将是正确的。就未来改革的路径选择而言，需要尝试改变由财政部门“单兵 推进”预算改革的格局，构建具有“纵深体系”的共同治理结构；在继续鼓励地 方预算管理制度创新的基础上，适时推进整体政府治理转型的配套改革。 在20世纪90年代以前，中国经济体制改革中虽然也时有涉及到预算管理改 20 90 革的内容，但系统化的公共预算改革与制度重构则是始于 世纪 年代末期。 在1999年7月8日《经济日报》“财金报道”栏目头条位置上，刊登了一篇标题 醒目的文章——“预算资金在流血”。文中披露了审计署在审计1998年度中央预 算执行情况中发现的一系列问题，引起了社会各界对预算问题的广泛关注。也就 是大约在那个时候，在多方力量的积极推动下，启动了以“部门预算”为核心内 容的新一轮公共预算管理变革。 一、中国公共预算改革的制度演进特点 如果从1999年启动新一轮预算改革算起，至今已然走入了第八个念头。八 年来，尽管改革的成就已有目共睹，预算制度之于现代公共治理的重要意义，也 日益得到广泛共识。然而，在现实中，仍有许多常话常新的问题，总是困扰着我 们：为什么涉及无数纳税人千百亿资金的公共预算，没有能够引起广大公众的足 够关注？为什么政府预算在某种意义上演变成了“政府自己的预算”，距离“依 法用好百姓钱”的目标，总还存在或多或少的差距？但为什么每年国家审计所揭 示的问题总是大体相仿，难免有些“屡审不改”的色彩？为什么审计结果公告披 露几年之后，社会上不再是单纯的一片掌声，而是开始关注其背后的种种制度性 症结？一度曾引起多方关注的《预算法》修订工作，为何却推进艰难？中国公共 预算改革的未来之路，到底该怎么走？在中国传统的政治哲学中，“飘风不终朝， 骤雨不终日”，这一屡屡被历史证明的规律，是否也同样在公共预算管理改革中 不幸被言中？ 根据世界银行的观点，中国预算改革采用的“零敲碎打”的方法，与中东欧 和前苏联等转型国家的改革，已经采用或正在采用的方法相比，略显逊色（黄佩 本文系国家哲学社会科学基金项目“改革和完善政府预算制度研究（项目编号：06CJY035）”的阶段性成 果。 《复旦公共行政评论》 《公共财政与政府改革》 2008年 华、迪帕克，2003）。从这个意义上说，预算改革走到今天，似乎处于一个充满 “为什么”与“怎么办”的十字路口，已经到了必须拿出一份相对清晰的“路线 图”的时候了。在这份路线图上，需要较为清晰地“标绘”出预算治理结构转型 的“方向标”、“布局顺序”、“关键节点”与“目标到站”。所有这些归纳起来， 可以概括为一句话：在攻坚阶段，需要厘清预算改革的布局次序与道路规则。 就新一轮预算改革而言，在改革次序“孰先孰后”的问题上，呈现出这样几 个特点： 1 1 11、在理论指导与实践探索的次序问题上，预算改革的启动，主要源于立法 监督机构和审计部门的外部推动，这导致改革缺乏必要理论创新的支撑。1999 年6月，审计署代表国务院在第九届人大常务会第十次会议上所作的《关于1998 年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》和全国人大常委会《关于 加强中央预算审查监督的决定》，针对财政预算管理中存在的问题，就进一步改 进预算管理工作提出了明确的要求。由此拉开了20世纪90年代末期中国公共预 算改革的序幕。 就预算制度变革的起点而言，似乎更多地出于审计机关和立法监督机构实际 工作中的推动，而并