中国养老保险制度演变发展与思考-人口与劳动经济研究所.PDF

中国养老保险制度演变、发展与思考① 屈小博 摘要：中国养老保险制度正式改革开始于改革开放以后的 20 世纪 80 年代，整体框架建 立于 90 年代，体制创新和重要发展于 21 世纪后。现行养老制度仍是发展不均衡的城乡二元 结构，以城镇基本养老保险制度为主体，养老制度的演变与中国经济体制演变密切相关。宏 观数据分析显示养老保险制度在覆盖面、保障水平、统筹层次以及财政补贴等方面都有了很 大的发展和提高。但养老金隐性债务规模巨大，养老体系遗漏城市非正规就业群体，企业和 职工缴费负担重影响参保积极性，以及养老基金积累中出现的问题都制约着养老保险制度的 可持续性。对于中国养老保险制度的未来发展方向，学术界从不同角度有多种思考和观点。 关键词：养老保险制度；政策演变；发展；问题与思考 中国养老保险制度的演变遵循了先城市后农村的改革路径。这是符合养老体制演变一般 国际经验的选择。然而，中国基本养老保障制度的改革，又是在双重的转型背景下进行的， 即一方面是经济体制转型的过程；另一方面又是伴随着不断加快的老龄化的人口转变过程。 这是养老保险制度变革与其他国家不尽相同的中国特色。中国养老保险制度的变迁本身又是 一个不断改革的过程，呈现出了 “渐进式”、效率取向、阶段性发展等一般特征，这些特征都 与经济发展变革和经济发展阶段变化有密切关系。 一、养老保险制度和政策演变 ② 现行社会养老保险制度是在城乡二元结构背景下建立的，基本养老保险制度 以城镇职工 养老保险为主体和框架。城镇基本养老保险制度沿革及政策推进经历了改革探索、引入和建 立整体框架、完善改革内容等发展阶段。 第一阶段（1985~1992 ）是养老保险制度建立的改革探索阶段。这一阶段是基于旧体制下 的企业养老保险走向社会统筹。各地区首先在国有企业中实施了按照工资总额的一定比例统 一筹集资金，并统一支付离退休人员养老金的社会统筹，然后逐步扩大到城镇各类企业，统 筹层次由市县级逐步向地市级和省级统筹过渡。其中，最具标志性的政策是国务院于 1991 年 颁布的 《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出了逐步建立起基本养老保险与企业补 充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，这是养老保险社会统筹化的开始。 第二阶段（1993~2000）是正式确立养老保险制度和建立整体框架的阶段。这期间，随着 建立市场经济体制基本目标的确立，养老保险从现收现付制转向统账结合的部分基金制。1993 年，中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，正式确立 城镇职工养老保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人帐户相结合的模式。由于 ① 作者：屈小博 中国社会科学院人口与劳动经济研究所应用经济学博士后（北京 100732 ）。 中国博士后基金面上项目“农村人口结构变化对中国劳动力市场的影响（20090450520 ）资助。 ② 若没有特别说明，本文的基本养老保险制度，都是指中国城镇养老保险制度，即城镇基本养老保险制度。 1 90 年代中后期国有企业改革进入攻坚阶段，不少企业通过“提前退休”将大批人员直接推入 社会养老保险。这使得建立统一的企业职工基本养老保险制度成为必须。1997 年国务院颁布 了 《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，成为确立社会统筹和个人账户相结 合的城镇职工基本养老保障制度的起点。这一政策正式提出了全国统一的改革方案：按统一 缴费比率建立职工养老保险个人账户，即统一按职工工资的 11%缴纳个人部分，个人缴费逐 步从 1997 年的 4%提高到 8%，不足部分从企业缴费划入，企业缴费率不超过企业工资总额的 20% 。同时，由于不同所有制和部门之间的社会保障负担不均，国务院于 1998 又发布《关于 实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，这一文件标 志职工养老保险实行全国并轨，提出基本养老保险制度向省级统筹过渡的改革任务。 但是，由于回避转轨成本的做法加重了国有企业的负担，挪用个人账户基金用于支付统 筹账户的缺口造成了个人账户的 “空账”规模巨大。2000 年国务院发布