从政府统治到公民治理——兼论城社区自治模式-社科网.PDF

从政府统治到公民治理 ——兼论城市社区自治模式 1 王 强 (1.西北大学 应用社科系，陕西 西安 710069) 摘 要:城市社区作为一种自治组织在国家治理中具有十分重要的作用，这种作用必须通过一定的社区自治 模式来推行。本文从社区自治的理论基础和目前我国社区自治存在的问题入手，提出了自己对城市社区自 治模式的思考。 关键词:政府统治；公民治理；社区自治 中国分类:D0 文献标识码:A 20 世纪 70 年代以来，西方各国的公共行政以批判官僚制理论为理论基础，兴起了以 创新为基调的“新公共管理思潮”。面对公共事务和公共问题的复杂性，政府环境的动态性 和多元性，社会权力也呈现分散以及多元化的趋势，国家的治理，并非是政府单方面行使权 力的过程，而是政府、公民社会、市场组织相互协力的过程。在此背景下，传统的集权式的 统治模式无法适应变化了的社会，因此，构建网络化的治理模式，即政府、公民社会、市场 组织相互协力的治理模式已经是大势所趋[1]。这就需要城市社区从政府统治到公民治理的 转变，建立新型的社区自治模式。 1 公民治理是社区自治的理论基础 我们讨论城市社区自治，恐怕无法回避治理理论。1989 年世界银行在概括当时非洲的 情况时，首先使用了“治理危机”（crisis in governance）一词，此后在重新探索国家和社 会公共事务的管理模式的基础上，治理广泛地被应用于政治发展研究中，成了西方学术界最 流行的理论之一。 英语中的治理（governance ）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。 长期以来它与统治（government ）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管 理活动和政治活动中。对于什么是治理，迄今为止人们仍没有形成共识性的观点，在各种关 于治理的定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在 1995 年 发表了一份题为《我们全球伙伴关系》的研究报告，并在报告中对治理作处了如下界定：治 理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的 或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制 度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排[2] (P4) 。 治理模式的提出是对传统的科层官僚制政府的替代，是为了解决官僚主义固化的问 题，促进经济的可持续发展，提高行政效率的需要。一百多年来，官僚制度是西方政府公共 管理一直坚定不移地奉行的“金科玉律”，随着世界的变化，政府官员所熟悉的离散变量甚 至常识组成的世界，变成一个全新的世界。官僚制度正走向自己的反面。所以，治理模式应 成为科层官僚制政府的替代形式。就直接原因而言，西方的政治学家和管理学家之所以提出 治理的概念，主张用治理替代统治，是因为他们在社会资源的配置中既看到了市场失灵 （market failures ），也看到了政府失灵（government failures ）。治理可以弥补市场和国家在调 控和协调过程中的某些不足，利用有限的公共资源尽可能满足日益增多的公民需求，解决“市 场失灵”和“政府失灵”问题，弥补市场和国家在调控和协调过程中的不足，实现资源的有 效配置。 治理实际上是国家权力向社会的回归，治理的过程就是一个还政与民的过程。有效治 理是政府与公民之间的良好合作，从全社会来看，治理离不开政府，但更离不开公民。有效 治理有赖于公民志愿的合作和对权威的自觉认同，所以，治理的基础与其说是政府或国家， 还不如说是公民和公民社会。从这个意义上说公民社会是有效治理的现实基础，没有一个健 全和发达的公民社会，就不可能有真正的有效治理。公民社会（civil society ），常常又被称 为民间社会和市民社会，主要指保护公民权利和公民政治参与的民间组织和机构，其组成要 素是各种非国家和非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民志愿性社团、协会、社区 组织、利益集团等，它们又被称为“第三部门”（the third sector ）。在许多