国际社会保障基金管理的经验与教训.docVIP

国际社会保障基金管理的经验与教训 以吉尔吉斯斯坦为例 10年前,吉尔吉斯斯坦在世界银行等国际经济组织的帮助下,对从苏联继承下来的传统社会养老制度进行了艰难的改革,其主要成绩是引入了名义账户制度。10年来,吉尔吉斯斯坦名义账户制度改革虽然暂时缓解了其经济和社会转型初期暴露的突出矛盾,但由于种种客观原因和制度设计问题,吉尔吉斯斯坦并没有从根本上解决社会养老体系内部存在的问题,名义账户制度运行存在许多制度障碍,改革不彻底,未来的政策改革仍然任重道远。 　　【关键词】　吉尔吉斯斯坦　养老制度　名义账户　社会保障改革　转型经济 　　在世界社会保障制度改革的大潮中,共有7个国家引入了名义账户制。这个崭新的制度在绝大部分国家运行良好,但在吉尔吉斯斯坦显得很不如意。究其原因,既有国情的问题,也有制度设计的问题,还有政府执行力的问题。 一　社保制度改革:急迫性和必要性 　　(一)社保制度改革的经济背景 　　吉尔吉斯斯坦共和国2002年人口大约有500万,人均GDP 300美元左右,是中亚地区比较贫穷和欠发达的五个国家之一[1]。1991年8月脱离原苏联成为独立的国家,经济体制走上从计划到市场的转型发展道路。像其他大部分原苏联和东欧国家一样,物价改革带来了恶性通货膨胀,1993年,吉尔吉斯斯坦国内通货膨胀率达到高峰1 363%,此后,物价缓缓回落,到1996年通胀率基本稳定在35%左右。1991~1995年经济总量有较大下降,GDP较独立前下降了将近一半[2]。 　　从2000年开始,经济重新走上增长的轨道,到2001年,经济基础相对改革前而言比较稳固,表现为宏观经济和汇率稳定,财政赤字减少,货币政策约束力增强,自独立以来首次将通货膨胀率控制在一位数上(见表1)。2002年,全球经济增长放缓,吉国经济再次受到影响。 　　虽然在过去几年里,吉尔吉斯斯坦经济得到了一定程度恢复和增长,但它仍是世界上最贫困的国家之一,2001年尚有56%的人口处于贫困线以下,23%人口处于极贫线以下,农村的贫困状况尤为严重,据世界银行统计,吉尔吉斯斯坦贫困人口的3/4生活在乡村和山地地区。 　　(二)改革前社保制度的基本运行状况 　　吉尔吉斯斯坦社会保障体制从苏联那里继承了下来,国家承担社会成员养老的主要责任,执行单一的DB型现收现付制度,由国家集中管理和 运营,退休人员领取养老金水平按照规定的收入替代率,退休年龄男性60岁,女性55岁。1998年年底至1999年年初,吉尔吉斯斯坦政府提出用9年时间分阶段把公民退休年龄延长3年的建议,此项政策改革最后得到了议会的批准。 　　吉尔吉斯斯坦领取养老金人口在1994年前一直呈增加态势,从1994年起开始下降,到1998年,共有59万人领取养老金,大约占全部人口的12%。工作年龄人口与退休人口的比例为5.3比1(赡养率),2002年,该比率提升到6.4比1,人口年龄还比较年轻,老年人口负担不重。但是,这样的优势随着时间的推移也将逐渐消失,由于出生率的下降、死亡率降低以及移民量的减少,人口的年龄形态变化很快,对吉尔吉斯斯坦这样一个正在转型中的经济体影响很大。世界银行估计,到2050年吉尔吉斯斯坦老年人口比例将占总人口的23%[3]。此外,尽管年轻人口比例较大,但由于经济发展速度不够理想,在岗就业人口总量并不大,所以,养老金缴费人口与60岁以上人口的比例仅为2.4比1,赡养负担还是很重的[4]。 　　1995年和1996年,养老金支付总额分别达年度GDP的7.5%和7.6%,此后福利支出规模有一定程度下降,例如1998年下降到7.3%。此外,养老金缴费增长也一直落后于名义工资的增长,1995~2002年个人缴费增长率为260%,但平均工资增长率为413%,其中原因之一是很多中小型企业员工缴费不全,其二是农业部门中的小型实体是按照土地面积缴纳税收及社会保险费的。国家规定的社会保障缴费率为39%,其中雇主的缴费率为33%,雇员为6%。这些缴费涵盖了养老、伤残、医疗、失业等各项福利。自2000年起,吉尔吉斯斯坦开始逐步降低过高的缴费率,并在1997年的改革规划中,要求在2003年实现社会保险的收支平衡(参阅表1)[5]。 　　数据来源:Edward Palmer(2007), Pension Reform and theDevelopment of Pension Systems: An Evaluation of World BankAssistance. IEG, World Bank. 　　吉尔吉斯斯坦养老金制度是单一支柱的综合养老福利,但在这个养老金支柱内部存在复杂性,其复杂性之一是社保缴费不只提供退休养老金福利,其他类别福利缴费与养老金缴费混合在一起,表1中的费率区分实际是改革后划分的;复杂性之二是该系统内部有“特别待遇养老金(