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北京市“棚改”全面提速，PPP 模式成融资新宠 郜晓礼，丛子嘉 一、“棚改”政策 （一）“棚户区”界定 棚户区改造是我国政府主导、多方参与，为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住 房条件而实施的一项民生工程。依据《关于加快我市城市和国有工矿棚户区改造工作 的实施方案》（京政办发【2011】1 号），城市和国有工矿棚户区是指国有土地上集中 连片建设的，简易结构房屋较多、房屋使用功能不全、市政基础设施不全、居住环境 恶劣、社会问题突出、居民改造愿望迫切、采取土地一级开发等市场运作方式无法实 现资金平衡且难以改造的区域。2009 年，被视为“稳增长”的重要举措之一的“棚改” 正式在全国范围内拉开帷幕。1 2 （二）“棚改”现实意义 1、可以有效改善困难群众住房条件。城市棚户区常被称作“城市中的农村”，居 住环境较差，且住户大多属于低收人困难群体，没有条件改造房屋，有的家庭甚至几 代同室，改善居住条件的诉求强烈。通过棚户区改造，新小区配套设施相对齐全，住 房面积明显扩大，结构更加合理，房屋舒适度显著提升。 2、可以完善城市功能，提升城市形象。棚户区已成为城市中“二元结构”的一大 表现，是制约经济社会发展的一大瓶颈。通过棚户区改造，城市环境面貌得以改善， 不仅加快城市基础设施建设进程，而且改造后的环境宜居，完善了城市功能，提升了 城市的形象和品位。 3、可以合理利用土地，提高土地利用率。城市棚户区，大多都是平房，土地利用 率低，容纳能力不强，通过棚户区改造，可以盘活土地资源存量，提高土地使用价值， 使稀缺的土地资源得以再生和利用，为城市发展提供了空间，提高城市的管理水平。 4、可以调整产业结构，促进经济的发展。棚户区改造涉及的住房建设产业链长， 关联度高，带动力强，不但增加直接投资，而且相关的配套设施建设，投资量更大， 能改善和促进相关产业的生存和发展建筑业的发展需要增加用工量。 （三）“棚改”重要政策纵览 正是因为来自诸多方面现实而迫切的需求，国务院及北京市政府层面自 2013 年 以来多次发文，力促“棚改”。 2013 年，国务院出台《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发【2013】 1 中华人民共和国住房和城乡建设部：《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保【2009 】295 号）【Z 】。 2 冯文华：“浅谈城市棚户区改造的问题及建议”，载《现代经济信息》，2014 年2 月23 日。 1 25 号），提出加快推进各类棚户区改造，重点推进资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、 三线企业集中地区的棚户区改造，稳步实施城中村改造，并要求各地完成编制 2013- 2017 年棚户区改造规划，开启了新一轮棚户区改造工程。 2014 年，在国务院总理李克强主持召开的国务院第 43 次常务会议上，对进一步 发挥开发性金融对棚户区改造的支持作用做出了部署。随后，住建部下发《关于做好 2014 年住房保障工作的通知》（建保【2014】57 号），在规划中展望 2018-2020 年 棚户区改造的任务安排。国务院办公厅亦发文，即《关于进一步加强棚户区改造工作 的通知》（国办发【2014】36 号）要求各地区编制完善 2015-2017 年棚户区改造规 划。北京市层面，国土资源局发布《北京市国土资源局关于印发棚户区改造前期工作 及拟改造土地使用权一次性招标的指导意见（试行）的通知》（京国土储【2014 】 289 ），文件规定对于国有土地可以采取一次性招标方案进行棚户区改造项目建设，项 目投资利润率不超过 15%等。 2015 年，国务院发布《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套 基础设施建设有关工作的意见》（国发【2015】37 号），明确提出创新融资体制机制： 1、推动政府购买棚改服务。各省（区、市）应根据棚改目标任务，统筹考虑财政承受 能力等因素，制定本地区政府购买棚改服务的管理办法。市、县人民政府要公开择优 选择棚改实施主体，并与实施主体签订购买棚改服务协议；2、推广政府与社会资本合 作模式。在城市基础设施建设运营中积极推广特许经营等各种政府与社会资本合作 （PPP ）模式；3、构建多元化棚改实施主体。鼓励多种所有制企业作为实施主体承接 棚改任