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论我国单一制下的地方立法相对分权（上） ——? 发布时间：2005-6-7 12:27:13??来源：?? 引言 1979年五届人大二次会议通过的地方组织法和1982年宪法相继规定了我国省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力，自此开启了我国地方立法的空间。[1] 在过去的二十年间，地方立法在填补我国法制建设的空白，运用法律推动经济体制改革和社会转型的过程中，已起了显著的作用。然而，在地方立法取得成绩的同时，也出现了不少问题，如广为学界关注的立法冲突、重复立法、越权立法等等。[2]产生这些问题的一个重要原因是宪法和组织法对中央与地方立法权限的语焉不详。随着我国在中央与地方关系上法治化进程的推进，中央与地方的立法权分配关系已成为一个亟待规范的问题。 中央与地方的立法权配置作为中央与地方关系法治化的一个环节，受制于国家结构形式。因此，在我国，对中央与地方立法权限进行配置的前提，是对我国单一制国家结构形式下地方立法权的合理定位，对这一定位的认识，将直接影响到中央与地方立法权配置的方式和内容。 在学界对地方立法的研究中，曾有过我国的地方立法权是否构成立法权限体制中的一“级”或一“元”的争论。有学者提出我国的地方立法权是立法权限体制中的适当分权或相对分权，也有学者从单一制国家主权的统一性出发，否定我国地方立法权的立法权性质。以单一制国家的法制统一为理由要求限制乃至取消地方立法权的声音亦时有所闻。[3]而这些分歧归结到理论上，仍是对单一制法的内涵的不同认识。 笔者赞同我国地方人大制定地方性法规的权力是一种立法权，并且构成立法权限体制中的分权，但这种分权不同于联邦制国家中央与地方立法的分权，是一种相对的分权。笔者认为，单一制国家结构形式并不排斥地方的立法权，基于立法权是一种国家权力的基本性质，它并不具有主权的不可分性。 《中华人民共和国立法法》已在九届人大三次会议获得通过，该法对中央和地方的立法权配置作出了初步的规定，成为我国中央与地方关系法治化的开端。但中央与地方的立法权配置作为法治化进程的一个环节，并不能在一部法律中悉数解决。随着改革的深入发展，地方立法问题将在我国单一制国家结构形式下获得进一步展开的空间。因此，笔者试图对单一制国家地方立法权的性质和定位作一探讨，并结合这一定位，对我国中央与地方立法权分配中的若干问题提出一些构想，以期为在我国的现实国情之下，在单一制框架内，合理规范和配置地方立法权作一些探索。 为行文的方便，本文从国家结构形式作为调整国家整体与组成部分的相互关系的总体形式的角度出发，将包括联邦制国家成员单位在内的组成国家整体的各个组成部分都称之为地方政府。如无特别指明，本文所称的地方政府指地方政权，中央政府指中央政权。 一、立法权的属性 否定我国的地方立法权具有立法权性质的学者往往持有一种基本的理论假设，即立法权是主权的表征，联邦制国家基于“双重主权”而有中央与地方在立法权上的分割，而单一制国家主权是统一的，立法权只能由中央立法机关掌握。[4]因此，在讨论我国地方立法权的性质时，首先必须明确立法权的属性。 （一）立法权与主权的关系 不可分割的最高权是主权的属性。从立法权是主权的表征，并不能得出立法权具有主权属性的结论。认为立法权具有主权属性的学者，已有意无意的将立法权等同于主权。而笔者认为，作为一种国家权力的立法权决不能等同于主权，也不具有主权的属性。从制宪权与主权和立法权的关系中可以较好地说明这一点。 1、制宪权与立法权 主权学说由自十六世纪法国人让·布丹所创立。[5]布丹提出主权是为了证明君主的权力，而今天在世界各国占主导地位的则是人民主权学说。人民主权学说的基本内涵即为人民拥有政治社会中的最高权力，国家权力统治的正当性源于人民。 在人民主权学说之下，现代宪法发展出了制宪权理论。制宪权理论认为人民作为主权者，通过制定成文宪法行使主权者的权力，制宪权是人民主权的核心，是事实性的不可放弃的人民权力，是国家政治统治力的基础。制宪权以宪法为中介将人民主权与国家权力联结起来，制宪权是人民所行使的权力，制宪权创制宪法，而“宪法所建构的权力则是来自宪法，是建构宪政国家的根据，此一权力不是国民的权力，非由国民行使，而是国家机器所行使的权力。”[6] 成文宪法一旦产生之后，便在国家和法体系中居于至高无上的地位，这是人民主权的内在要求。[7]一切国家权力都源出于宪法，服膺于宪法，并通过服从宪法而服从于作为主权者的人民。在宪法所建构的国家权力体系内，不允许有任何超越宪法的权力存在。宪政的精义就是对国家权力的约束，如果在国家权力体系内部允许有一种最高的不受约束的权力存在，宪法的优位性将无从保证，宪政和法治的基础也将遭到根本性的挫败。因此，没有一种国家权力，包括立法权，能自称为具有最高性的主权