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合作治理：地方政府公信力提升的路径选择 四川大学党委、公共管理学院 罗中枢 四川大学公共管理学院 左文骐 [摘要]近年来我国地方政府公信力弱化的现象潜藏着公众对地方政府的信任危 机，严重地影响了公众的福祉和社会的和谐发展。本文结合我国经济社会转型期的特 定国情，分析了地方政府信任关系中各个主体及其之间的行为动机和价值取向，探讨 了主体利益矛盾的调节和整合，以及如何在新型的社会治理体系中构建一种合作型的 地方政府信任关系，实现公共利益的均衡协调和社会的和谐稳定。 [关键词]地方政府；信任关系 ；合作治理 关系，为政府的公共权威提供持续的合法性基础。 我国正经历着经济社会的重大转型，社会调节机制难以有效发挥整合作用，在某 些方面甚至陷入失效的境地，进而触发各种各样的非规范性关系频繁出现在人与人之 间的日常交往，一次次地考验着人们的信任底线。从制度层面来说，这些对人们的行 为起到约束作用的规范具体包括正式制度(法律、法规、政策、规章等)和非正式制度 (意识形态、道德规范、惯例、习俗等)两个方面。社会转型期面临着制度时滞性发展和 制度有效供给不足的困境，这就给各种非规范性关系的出现提供了滋生的土壤。如果 这种非规范性的关系发生于个体之间，不至于发生太大的利益冲突；但如果发生于地 方政府和公众之间，那么居于政治强权和经济强势一方的地方政府往往习惯于将自身 的利益(特殊群体或个人的利益)凌驾于公共利益之上，典型地表现为“公共利益政府 化，政府利益部门化，部门利益私人化”。这就必然导致政府公共权威的日渐衰落和公 众对于政府认同感的日益下降，在利益矛盾激化的地方甚至引发了一系列的恶性群体 性事件，严重影响到公众的福祉和社会的和谐发展。 现实生活中，地方政府公信力弱化表现在许多方面。比如，政府机构臃肿、人浮于 事、铺张浪费、效率低下、官僚主义严重等政府组织及其工作人员自身存在的负面特征 所导致的地方政府信用失范。“某些地方政府官员群众观念淡薄，不尊重群众，不相信 群众，想问题、干事情不把群众放在-tL,里，居高临下，发号施令态度生硬，方法简单；决 策脱离实际，不顾群众意愿，不顾群众利益，乱铺摊子，乱上项目，搞劳民伤财的‘形象 工程，和沽名钓誉的‘政绩工程’。”[33又比如，地方政府在行使公共权力的过程中，常常 会运用到审批、许可、征收、处罚、强制等政府行为，如果公众对这些行政行为在主体、 权限、内容、程序等方面的公正性、合法性、合理性或真实性产生怀疑，也容易引发对政 府的不信任。尤其是一些地方政府公共政策扭曲执行、政府职能乱用滥用、官员权力 寻租腐败等现象，严重地侵蚀着政府机体，败坏了政府整体形象，削弱了地方政府的公 信力。据中国青年报社会调查中心近期通过民意中国网和新浪网对1620人进行的一 项调查发现，97．5％的人提到自己身边存在形象工程，其中50．o％的人表示“很多”， 70．o％的受访者明确表现出反对兴建形象工程的态度。[4]还有，“某些地方政府工作人 员作风不扎实，慵懒散漫问题突出，见困难就缩，见问题就推，见矛盾就躲，对群众提出 的诉求敷衍了事，对群众反映的问题久拖不决甚至放任不管；利用职务之便以权谋私， 乱收费、乱罚款、乱摊派、吃拿卡要，不给好处不办事，甚至截留和挪用民生资金，与民 争利，尤其在土地征用、城镇拆迁、城市管理等过程中违规操作、粗暴执法，引起民众的 强烈不满”。[5]再l：t女n，某些地方政府领导干部缺乏科学发展的政绩观，片面追求经 济绩效和GDP的增长，在满足大众基本需求的公共服务和解决民生问题方面，重视不 够，行动迟缓。尤其是近年来引起普遍关注的食品安全、物价上涨、城市治堵、楼市调 控、拆迁补偿等各种社会关注的热点、难点问题未能及时有效地解决，地方政府一诺再 230 诺、政策执行实效甚微的行为表现一再让公众失望。有学者指出，地方政府公信力低 下的具体表现“一是政府行为存在行政违法、行政权力异化、行政腐败等现象，影响了 公众对政府行为的信任。二是公共政策价值取向与民众意愿相背离、公共政策责任机 制不完善、公共政策缺乏稳定性、公共政策执行过程中存在偏差等。三是政府绩效评 估价值取向、评估的真实性受到了公众的质疑。四是政府资信传递渠道不畅通、对重 大公共安全事件的瞒报等行为使公众对政府资信持怀疑态度，直接导致了政府公信力 的下降和工作的被动。”E63 二、地方政府公信力弱化的深层原因探析 地方