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完善国家煤矿安全监察职能的几点思考 韩玉龙 引言 国家煤矿安全监察机构自2000年组建14年以来，国家煤矿安全监察人员认真贯彻执行《安全生产法》、《煤矿安全监察条例》，依法行政执法为民，为我国煤矿事故伤亡人数的下降和煤炭形势的持续稳定好转作出了杰出的贡献。但在执法过程中，随着重大事故责任追究制度的出台，监察人员在如何履职免责出现了困惑，部分煤矿监察人员在重大事故责任追究中受到党纪、政纪和刑事责任的追究，究其原因不排除与国家煤矿监察职能不完善有关。因此从科学发展观的角度和全面贯彻十八届四中全会精神依法治国转变政府职能来看，完善国家煤矿安全监察职能保护监察人员的合法权益显得尤其重要。 一、国家煤矿安全监察职能转变回顾 　　1、1999年底经国务院批准，国务院下发了《煤矿安全监察管理体制改革实施方案》（国办发【1999】104号），设立国家安全生产监督管理局，国家煤矿安全监察局与其一个机构、两块牌子。涉及煤矿安全监察方面的工作，以国家煤矿安全监察局的名义实施。 　　2000年11月1日国务院第32次常务会议通过《煤矿安全监察条例》进一步明确了国家煤矿安全监察的职能。 　　2、2004年国务院下发了《关于完善煤矿安全监察体制的意见》（国办发【2004】79号），重新明确了国家煤矿安全监察职能的五项监察职能。 　　3、2005年国务院下发了《国家煤矿安全监察局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2005]12号）。国家煤矿安全监察局是国家安全生产监督管理总局管理的行使国家煤矿安全监察职能的行政机构。 　　加强对地方煤矿安全监督管理工作的监督检查，保证国家有关煤矿安全生产法律法规的贯彻实施。按照国家监察、地方监管、企业负责的原则，依法行使国家煤矿安全监察职权。国办发[2005]11号国家安全生产监督管理总局是国务院主管安全生产综合监督管理的直属机构，也是国务院安全生产委员会的办事机构。将国务院安全生产委员会办公室职责划入国家安全生产监督管理总局。 4、2008年《国务院办公厅印发国家煤矿安全监察局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国发〔2008〕101号）中明确，要加强对地方政府煤矿安全生产监督管理工作监督检查的职责 ；承担煤矿安全生产准入监督管理责任，依法组织实施煤矿安全生产准入制度，指导和管理煤矿有关资格证的考核颁发工作并监督检查，指导和监督相关安全培训工作。 二、国家煤矿安全监察职能存在的问题 1、《煤矿安全监察条例》个别条款用词不妥 2000年国家煤矿安全监察局成立之初，全国设立26个省级煤矿安全监察局，垂直管理，全国设68个办事处，2800名监察员，负责全国5万处煤矿的监察工作，从管理体制、人员设置与矿井数量对比来看，煤矿监察职能就应该是一种高位的、宏观的监察，无论是国家局层面的顶层设计，还是省级煤监局、分局的基层设计都是侧重微观的数量上的矿井监察行为，这是煤监机构本身的定位不准确，监察员数量与矿井数量不匹配，给监察员如何履职免责带来了困惑。 （1）《煤矿安全监察条例》（以下简称《条例》）第十一条明确了地区煤矿安全监察机构、煤矿安全监察办事处的职能，“应当对煤矿实施经常性安全检查”，成立之初监察监管行管职责不清，在当时责任追究不明确时，尚可实施“经常性的安全检查”。随着责任制度的出台，职能分工越来越明确，监管监察的职能越来越清析，俗话说得好百密而一疏，活干得越多毛病越多；第四十八条“ 煤矿安全监察人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，应当发现而没有发现煤矿事故隐患或者影响煤矿安全的违法行为，或者发现事故隐患或者影响煤矿安全的违法行为不及时处理或者报告，或者有违反本条例第十九条规定行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分”。一个“经常性安全检查”，使煤监职能扩大化；一个“应当发现而没有发现”使煤监责任无限化，让纪检、检察部门找到责任追究的突破口，追究煤矿监察人员的责任已成必然； （2）2004年国务院下发了《关于完善煤矿安全监察体制的意见》（国办发【2004】79号），重新明确了煤矿安全监察机构的五项主要职责，但在责任追究时，纪检、检察部门仍根据《煤矿安全监察条例》的这两条漏洞要追究煤矿监察员的责任，解释说应该依据《条例》进行追究，因为《条例》是法律法规大于国务院文件等等，使国家煤矿安全监察员陷于被动的被调查位置，任人宰割。 2、煤矿监察体制与煤矿监管体制不协调 （1）目前的体制对煤矿来讲，是“条块虚联”的安全管理体制，看似条块结合的纵横网络，体系严密，实则是“虚假联接”，上不情、下不达，信息不对称。国家煤矿安全监察是“条”管理，实行“国家监察、省煤监局、煤监分局”