中国县域治理改革的基层探索与顶层设计.pdf

四川行政学院学报 · 年第 期 2016 1 中国县域治理改革的基层探索与顶层设计 · 文 张国玉（国家行政学院政治学教研部，北京 100089） · · 内容提要：国家治理的根基在县域。 改革开放 多年来，中国县域治理改 30 革在经济、行政、社会和政治等多个领域进行了基层探索，既有丰富的地方 实践，又贯穿着内在的理论逻辑。 整体来看，中国县域治理改革的基本特点 是从区域突破转向全国联动，从经济改革到全面深化改革，从管理改革到治 理改革，从纵向放权改革到横向分权改革。未来中国县域治理改革的顶层设 计与推进路径应把握并遵循县域治理的特点和规律， 树立县域治理的政治 地理空间思维，区分城市治理与乡村治理，分类设置治理机构，联动统筹城 乡发展，实现县域治理的科学化、 民主化和法治化。 关键词：县域治理 县域改革 政治地理 基层探索 顶层设计 中图分类号： 文献标志码： 文章编号： （ ） D035 A 1008-6323 2016 01-0005-07 · · 在国家治理体系中， 按照纵向层级来分，有 新中国选择了一条重工业导向的赶超型发展道 两个层面至关重要：一是国家层面，一是县域层 路。 与国家战略相适应，自上而下集权导向的国 面。 国家层面的重要性毋庸置疑，在整个国际体 家治理体系也随之确立，最高国家治理权力通过 系中，国家处于内部和外部的交界面，国家治理 计划体制直达传统乡村。 此后，县域治理真正被 必须同时兼顾内政外交。 县域层面的重要性则是 纳入国家治理权力体系中，传统乡村社会为国家 由其所处特殊性决定的，在目前我国的治理体系 权力体系所高度整合。 中，县域治理主要是直接与老百姓即行政相对人 因此，在改革开放前，国家治理的整体架构 打交道。 也就是说县域治理在很大程度上是真正 决定了县域层面的治理主要是完成中央政府下 的 “治民”， 而县级以上各个层级的治理主要是 达的各种指标和任务， 县域并没有多少自主权。 “治官”。 换言之，中国治理体制的特征是中央政 真正意义上的县域治理改革是从改革开放后随 府通过直接治官来达到间接治民的目的， 形成 着国家治理宏观层面的改革而逐步发端的，这也 ［ ］ “上下分治的治理体制”。 1 所谓“郡县治，天下安” 是探讨中国县域治理改革的实践起点。 的说法大抵也是基于此。 在近代及以前，中国历来有“皇权不下县” 的 一、 中国县域治理改革的实 治理传统，因此，县域治理很大程度上是士绅治 践探索与内在逻辑 理，县域自治色彩很浓。1949 年新中国成立后，在 内忧外患的背景下， 怀着强国富民的美好憧憬