深层次矛盾仍待解决推动扶贫须善用储备---香港社区组织协会就2018.DOC

香港社區組織協會 就8-19年度財政預算案 提交之意見書 (2018年1月)?深層次矛盾仍待解決 推動扶貧須善用儲備? 香港社區組織協會 就8-19年度財政預算案 建議過去10年，財政司多番低估政府收入，訂立赤字預算，最後卻盈餘累累；低累積,000億元。單是2016-17年度亦由原來預算億元，變成盈餘億元。 實際財政盈餘大幅超出原先政府估計，表面上是好事；但社協認為，這情況持續發生甚至嚴趨極端的發展，至少帶出兩方面的問題：第一，假如政府持續以嚴重低估財政盈餘的情況作為基礎去考慮年度開支，無疑會嚴重壓抑原來可以使用的開支水平；第二，嚴重低估的財政盈餘有何機制和準則「用諸社會」，亦十分關鍵。 關於第一點，社協認為，財政司司長陳茂波有必要在新一份《預算案》發表時交代如何能有效改善預測財政收支及盈餘數額的準確度；雖然我們明白，政府年度實際收支情況（尤其收入方面）受到不少外圍因素變化影響，因此不易預計，但經過多年嚴重「低估」盈餘的事實，司長是否至少也應在未來作盈餘預測時稍為放寬政府原有的「保守評估方式」？ 至於第二點的問題，去年初剛上任的財政司司長陳茂波其處理2016-17年度修訂盈餘達928億元時，一改其前任曾俊華將大部分額外盈餘「有理無理地」儲起來的作風，而透過「稅務及短期紓緩措施」（約351億元）及包括安老和殘疾人士康復服務在內「前膽性措施」（約610億元）全面使用有關盈餘。社協認為，由於政府已累積了巨額財政儲備（下文將詳細分析），因此財政司司長確有必要訂立明確機制和準則以全面使用財政盈餘，尤其預期本年度將有破紀錄高達1,600億元財政盈餘，司長更應在《預算案》公布時全面交代其使用範圍。社協認為，要做到「取諸社會」而「用諸社會」，政府應優先考慮在扶貧、安老、社會福利和醫療等政策範圍上相應增加經常性開支承擔。 萬億儲備 必須封頂 過往10年間不斷低估財政盈餘的情況，亦令政府財政儲備不斷「水漲船高」，財政儲備由2007年3月底的3,693億元大幅增至2017年3月底的9,540億元，若計及撥往成立「房屋儲備金」的770億元，截止去年3月底的財政儲備實際上高達10,310億元。如再計及本年度可能高達1,600億元的盈餘及房屋儲備金結餘等，估計截止2018年3月底政府將有11,000-12,000億元財政儲備。無論如何，現時財政儲備水平已遠超過當前政府24個月開支數額，即政府就算連續兩年「零收入」也不存在財政困難（見附表三）。 此外，若同時計及政府也可運用的外匯基金累計盈餘（約7,000億元）及政府多年來透過撥款成立的各大基金可運用的結餘數額（估計超過1,200億元，見附表四），這估計可令政府實際上額外有超過8,200億元的儲備在有需要時可運用。 自九七回歸至今，歷任財政司司長均在不同時期為財政儲備的合理水平提出準則，但有關準則均缺乏深入社會討論及共識，同時又不時改變，到了近年再沒有具體提及，好像變成「愈多愈好」的現實情況；結果，財政儲備不斷上升，卻沒有好好利用，令政府變成名副其實的「守財奴」，這絕非社會之福。 因此，社協認為，現屆政府如真的推動「理財新哲學」，其中一重點便應是為財政儲備訂立合理水平並將之「封頂」，再釐訂計劃合理運用多出的財政儲備數額。 參考了過往政府釐訂的財政儲備準則及考慮了政府的財政結構情況，社協認為，財政儲備的功能主要有二：第一，作為政府年度流動資金需要作準備；第二，為可能面對經濟不景時間有必要採取「逆周期」財政開支策略作準備。在有關準則前提下，社協認為合理的財政儲備水平應訂為3個月至12個月政府開支之間的水平；以2017-18年度政府預算開支約5,000億元的水平計算，當前的合理財政儲備水平應約為1,200-5,000億元之間，而以5,000億元為上限。 如以這情況推演，就算不計及現已滾存至788億元的「房屋儲備金」，估計到了2018年3月底帳面財政儲備將超過11,000億元的數額，因此多餘可動用的額外財政儲備約為6,000億元。 應使則使 開支水平須增加 無論是過往的港英政府以至回歸至今的特區政府，均強調甚至迷信「大市場、小政府」理念，並以此來壓抑政府開支以至公共開支在相對應本地生產總值所佔百分比的水平。多年來，其中一項不成文的財政規限是「公共開支不超過本地生產總值20%」；然而，社協一直認為，要正視和解決香港社會的眾多深層次矛盾（包括貧窮人口高企、貧富不均日趨嚴峻等）和因應人口老化等發展，政府不可能再繼續迷信過往的所謂「大市場、小政府」理念，必須透過政府的全方位有效措施，才能紓緩現時已經極為嚴峻的社會危機。要扭轉過往的施政錯誤和紓緩貧困化危機，除了政府有力的政策介入，同時重要的是需要透過更多的公共資源投入；為此，社協倡議，政府有必要檢討並放寬長期以來「公共開支不超過本地生產總值20%」的財政指標，至