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国外非政府组织法制建设及其启示 [摘 要] 中国当前关于城市社区社会组织的法制建设远远落后于社区组织的实际发展，阻碍了社区社会组织资源的整合，和谐社区建设的推进，以及影响了社区功能的进一步提升。文章将以其他国家非政府组织发展情况为出发点，认真分析国外非政府组织法律规范的主要特色，并总结其重要的启示意义，以期为我国社会组织的法律制度建设提供参考和借鉴素材。 [关键词] 国外非政府组织；法律规范；启示意义 社会组织的发展由来已久，并将其触角延伸到了基层民主政治、社会资源整合、环境保护、慈善救助等各个领域。社会组织在国外存在不同的称谓。根据各种资料显示，“非政府组织”的称谓主要普遍使用在发展中国家，在美国通常称之为“非营利组织”或“第三部门”，而英国则通常使用“志愿组织”或“慈善组织”。但无论各国对社会组织的称谓为何，其基本内涵均是“人们自愿组成的非政治性、非营利性和非宗教性的社会组织”。由于我国也是发展中国家，所以本文在介绍国外社会组织时，以“非政府组织”一词来概括。 一、国外非政府组织发展概览 20世纪80年代以来，非政府组织在世界范围内迅猛发展，被美国教授萨拉蒙称做“全球性结社革命”。早在1995年，美国约翰·霍普金斯大学就非政府组织（与非政府组织内涵相当）在22个国家的发展进行调查，发现在22个国家中，非政府组织形成了1.1万亿美元的产业，雇佣人员为1900万。2004年约翰·霍普金斯大学将研究对象扩展至36个，发现36个国家中的公民社会部门（与非政府组织内涵相当）的救业人数为4550万人，其中带薪雇员为2530万人，志愿者2020万人，而总体上有1.32亿人从事社会服务活动。非政府组织在发展中国家发展也十分迅速，以印度、俄罗斯为例，早在2000年，印度约有1600万人从事志愿工作，非政府组织总支出约28亿美元；俄罗斯在2002年时，非政府组织有13.5万个，人数约200万，所提供的家庭服务和产品总成本是1430.2亿卢布。 在这场“全球性结社革命”中，政府与非政府组织的关系的范式开始转为多样化的合作范式。在转型的过程中，各国通过制度创新和法律规范为非政府组织提供了优良的生存和发展平台，纷纷为非政府组织确立法律地位，明确其成立条件和登记程序，并把对于非政府组织的一些优惠政策写入法律，这些法律制度对当地城市社区社会组织的发展起到了良好的推进作用。 二、国外非政府组织治理中的法律规范 （一）非政府组织的法律地位 目前，从非政府组织在各国的发展来看，各国政府通常会赋予非政府组织以独立法律人格。在美国，法的精神和法院判例对公民的结社自由推崇备至，托克维尔在《论美国的民主》中指出，美国人普遍的信念是“必须使社会的活动不由政府包办”， 美国社会普遍认同公民的结社自由，政府无权干涉，在无数个判例和数部单行法典颁布后，美国明确了包括城市社区社会组织在内的非政府组织的独立法律人格。再以日本为例，日本对非政府组织直接以法人来命名，将其与拥有独立法律人格的公司法人的法律地位相等同。日本《民法典》明确规定：注册的会员社团或注册的服务于宗教、慈善事业、学术、艺术和其他对公众有益且不是营利性质的基金会，可以通过取得管理机关的批准而成为法人组织。 （二）非政府组织的登记方式 判断一国法律是否赋予非政府组织以独立法律人格，它的设立制度是一个重要的标准。目前，国际上非政府组织的设立制度主要有自由设立方式、行政许可方式、准则方式、强制设立方式和特许方式。其中，最为普遍的是自由设立方式和准则方式。所谓自由设立方式指非政府组织只需满足一定人数并且在设立人之间达成合意便可成立，在此过程中无须行政机关介入。英美等西方发达国家大多采取自由设立方式，但这种自由设立方式也并非完全自由，比如英国《慈善法案2006》规定了慈善组织的门槛为年收入或预期年收入5000英镑以上。自由设立方式优势在于最大限度的鼓励非政府组织的发展，保证非政府组织的社会化发展。所谓准则方式指非政府组织必须按法定程序向特定行政机关申请注册登记，获得批准方可设立。采取准则方式的大都是强调国家立法的国家，如德国、日本、新加坡等国家。准则方式体现了浓重的政府管理倾向，保证非政府组织在国家的发展规划下有秩序的运行。 （三）非政府组织的成立条件 无论对非政府组织是采取自由设立方式的国家还是采取准则方式的国家通常都会将非政府组织进行具体分类，而后具体规定非政府组织的成立条件。在德国，非政府组织类型主要分为社团型非政府组织和基金会型非政府组织。按照德国《民法典》第21条的规定了社团型非政府组织的设立条件为：⑴成员在7人以上；⑵拥有明确的章程，并必须记载社团的目的、名称和住所，并载明社团以登记为成立要件；⑶实施社团董事会制度，董事会必须由会员全体大会民主选举任命；⑷若要获得法人地位还需进行登记。此外，基金会型非政府组