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海峡两岸公共行政改革研讨会论文集 行政徵用制度的經濟分析 劉建平 楊國雲 摘要：行政徵用在現代法律制度中佔有重要地位，其産生和存在是社會衆多因素綜合作用 的結果。但是，行政徵用的低效率要求我們革新傳統的行政行爲觀念。本文在假定行政徵用法 律關係主體“最大化行爲”的前提下，分析了行政徵用行爲的成本效益，嘗試尋求行政徵用達 到高效率的條件，並提出完善我國行政徵用制度的相應措施：認定行政徵用的公共利益需要目 的；明確公平補償的補償標準；完善行政徵用程式立法。 關鍵字：行政徵用 經濟分析 公共利益 公平補償 政府爲滿足公共利益的需要，須以一定財産作爲基礎。財産的取得一般可以通過民法或行 政法上合同的方式實現，但這兩種方式在某種情況下不可能完全滿足行政的需要，於是以強制 性手段取得財産的行政徵用便成爲一種補充形式。行政徵用制度爲政府實現公共利益提供了保 障，但是，在實踐中仍然存在低效率的現象，行政徵用制度尚待完善。本文試以經濟學的理論 和經濟分析的方法研究行政徵用制度，從而爲我們認識、評價行政徵用的功能以及進一步完善 該制度提供新的思維方式。 行政徵用制度及其經濟分析概述 行政徵用是指行政主體出於公共利益的需要，依據法律的規定，以強制的方式取得行政相 對人的財産所有權、使用權或勞務並給予合理經濟補償的一種具體行政行爲。① 行政徵用法律關 係主體即是行政主體和行政相對人，行政主體爲政府，行政相對人爲公民、法人或其他組織。 行政徵用法律關係的客體是財産或勞務，即是公民、法人或其他組織的財産或勞務。在一般情 況下，行政徵用所涉及的財産爲不動産，包括土地和附著在土地上的建築物等。這是因爲，在 鐵路、高速公路、運河、機場、經濟開發區等公用設施的計劃確定並開始實施後，政府對預定 工程所在地段的土地的需求就沒有彈性。政府對動産的需求往往具有很大的彈性，可以在多個 交易主體和多種交易客體之間作出選擇，無需行使徵用權。然而在戰爭、自然災害、社會動亂 等緊急情況下，爲便於政府集中使用全國或一定區域內的人力、物力，以取得戰爭的勝利，抵 禦災害或恢復秩序，動産和勞務才可以成爲行政徵用的物件。基於此，本文的以下分析主要針 對不動産的行政徵用制度。 行政徵用是各國普遍採用的一種法律制度。法國將行政徵用制度分爲公用徵收和公用徵 調，前者適用於不動産，後者不僅適用於不動産，而且適用於動産和勞務，只是對於不動産只 ② 能取得使用權，不能取得所有權。 法國 1977年的公用徵收法典規定了公用徵收的主體、物件、 目的以及嚴格的行爲程式。公用徵收程式分爲行政階段和司法階段。行政階段包括四個程式：（1） 事前調查；（2）批准公用目的；（3）具體位置的調查；（4）可以轉讓決定。司法階段主要是所 有權的移轉和公用補償金的確定，由普通法院管轄。至此，一個公用徵收行爲方能完成。公用 徵調因使用物件不同而受不同法律調整，其程式由決定、執行和事後補償構成。如果對公用徵 調行爲的合法性質疑或對該行爲提出損害賠償請求，可通過訴訟手段解決。在英美法系國家， 也有關於行政徵用制度的規定。«美國憲法第五修正案»在授予聯邦政府徵用私人財産權的同 時，又有兩個限制條件：（1）行政徵用是爲了公共目標；（2）財産所有者必須得到公平的補償。 76 海峡两岸公共行政改革研讨会论文集 徵用的物件主要是不動産，也包括一些動産和勞務。規定徵用私人財産的州憲法通常也有類似 的限制。 我國 1982年憲法第 10條明確規定：“國家爲了公共利益的需要，可以依照法律規定對土 地實行徵用。”這條規定構成了我國政府行政徵用的權力基礎，成爲行政徵用行爲立法的根據。 目前，我國的行政徵用制度主要體現在《土地管理法》、《外資企業法》、《中外合資經營企業法》、 《國家安全法》、《戒嚴法》中，成爲我國行政主體實施