温室气体减排政策工具应用的国际经验及启示.doc

温室气体减排政策工具应用的国际经验及启示 国务院发展研究中心资环所“现阶段促进温室气体减排政策工具比较研究——基于国际比较的视角”课题组（执笔：陈健鹏） ??? 内容摘要：通过对欧盟、伞形国家集团和发展中国家温室气体减排政策工具应用情况的国际比较，总结了减排政策工具应用的基本经验，得出了对我国的启示：继续运用好标准和管制为代表的“传统”政策工具；充分考虑政策工具的应用条件，稳步推进“高级”政策工具；加强温室气体减排政策工具之间的协调；以提高能源效率作为温室气体减排政策工具的核心目标；近期应谨慎推出碳税；循序稳妥推进碳市场建设。 ??? 关键词：温室气体，政策工具，国际经验，启示 ??? “十一五”期间，能源强度作为约束性指标被纳入到国民经济发展规划。“十二五”规划将碳强度作为约束性指标纳入。但是，我国温室气体减排[①需要说明的是：气候变化领域中估算温室气体排放的基本公式是：“温室气体排放量＝活动水平数据×排放因子”，能源强度和碳强度高度相关，本研究中近似将我国“十一五”能源强度降低的行动和政策理解为温室气体减排的行动和政策。]的长效机制尚未形成，减排的政策体系亟待改进。特别是“十一五”末期，为了完成单位GDP能耗降低20%的目标，各地甚至采取了较为激进的“拉闸限电”的方式，引起了广泛的关注和质疑。在这种背景下，对气候问题上主要利益集团和国家[②分为三大类：欧盟（以英国、法国、德国为代表）、伞形国家集团（以美国、日本、加拿大、澳大利亚为代表）和发展中国家（印度、巴西、南非等）。]的减排政策工具[③即包括标准和管制政策、财政政策工具、排放权交易、自愿协议、信息工具、研发政策等。]应用情况进行梳理，从“政策工具演进”的视角[④从方法论上，研究国际经验有多种视角，一种常用的方法是紧盯“优等生”的“优良做法”，比如关注欧盟的碳税、碳市场的实践。本报告采用演进的动态视角来分析政策工具的应用，即将气候问题的主要利益集团欧盟、伞形国家集团和发展中国家分为三组，近似代表气候政策的一、二、三3个梯队。试图反映气候政策工具应用“从低到高”的“阶段性”的特征。]进行国际比较研究和总结，得出对我国的启示，具有很强的现实意义。 ??? 一、温室气体减排政策工具应用的国际经验 ??? （一）标准和管制政策工具仍然是温室气体减排的“基础性”工具 ??? 标准和管制政策工具，包括法律、规章、标准、指令、授权等，是欧盟、伞形国家集团[⑤本报告中的碳市场指基于总量控制的配额市场。]最常见的管制措施，涵盖了工业、建筑、交通、可再生能源等领域。能源效率是最主要的标准管制对象，能效标准的设计和实施包括多种方式。例如，可以作为技术标准，或者作为产业规范，以规章制度或是自愿协议的方式加以实施，其应用包括汽车的燃料经济标准、家电标准和建筑标准等诸多领域。有50多个国家大量采用标准来提高能源效率（IPCC 2001）。能效标准和标识体系在OCED国家的能源和环境战略中发挥着重要的作用。此外，欧盟、美国等主要国家都实施了“可再生能源配额制”（RPS），规定了能源中可再生能源的比例。 表1 主要国家和地区标准和管制政策 标准和管制政策工具 欧盟 《欧盟可再生能源电力指令》(2001) 《建筑物效能指令》（2002） 《国产家用电器能源效率标识指令》(2002) 《热电联产指令》（2004） 《能源效率行动计划》（2006） 《能源最终使用效率和能源服务指令》（2006） 美国 “能源之星”计划（由自愿逐步转为强制） 《能源政策和节约法》（1975） 《国家电器产品节能法》（1987） 《国家能源政策法》（1992） 《国家能源综合战略》（1998） 《国家能源政策法》(2005) 日本 《节能法》 澳大利亚 《国家家用电器设备能源效率项目》 《澳大利亚建筑规范》 《最小化能源性能标准》 《燃气效率转换计划》 ??? 注：美国采购法以及几个总统令都规定政府必须采购“能源之星”认证产品。“能源之星”间接地成为政府强制性行为，是国外产品进入美国市场的技术壁垒。 ??? 对国际温室气体减排政策工具的审视可以发现，欧盟、伞形国家为代表的发达国家虽然实施经济手段的时间比较早，各种体制也较完善，但目前各国并未出现经济刺激手段占据环境管理主导地位的状况。欧盟是应对气候变化的“优等生”，除了碳市场（EU-ETS）[⑥欧盟EUETS覆盖范围合计11000多个设施，约占欧盟总排放量的40%。]之外，仍有大量涉及能源、工业、交通、建筑的标准和管制手段。从国际范围来看，市场化手段只是作为直接管制的补充，标准和管制政策是减排的“基础性”工具。 ??? （二）多种政策工具协同作用是温室气体减排政策的普遍现象 ??? 欧盟、伞形国家集团和发展中国家多采用了包括标准和管制政策、财政政策工具（包括政府