任剑涛政府体制改革不是单纯行政改革.docVIP

任剑涛政府体制改革不是单纯行政改革 　　从政府体制改革的完整布局来看，政治体制改革构成政府体制改革的前提。 　　 　　政府体制改革是一个政治问题 　　 　　在中国政治学和行政学界存在着一个普遍的误读：中国政府体制改革是单纯的行政改革问题。 　　人们喜欢将其作为单纯行政化问题来对待，主要因为以下几个“有利”方面：单纯行政视野中的改革，可以在简单得多的技术范围内来谈论。这是当今中国理论界和官方的共同选择。人们总是在诸如决策体制、行政程序、危机管理、政策制定、行政绩效这些问题上阐释中国政府体制存在的、需要改进的问题，而不是将这些问题得以解决的政治体制前提作为深入剖析问题的必须；把改革思路约束在单纯行政范围内，可以将人们约束在一个承诺现行政治体制正当化的讨论范围内，不至于因为讨论中国政府体制改革而引导出现行体制内无法消化的政治问题。 　　其实，这是绝然不对的。中国政府体制改革，无论从筹划上讲，还是从关联结构看，抑或是从改革举措上分析，都确确实实是一个政治问题。 　　 　　政党定位，从革命党到执政党 　　 　　发达国家是在国家健康运行的前提下建立政党组织并展开党际竞争。政党就是政府和社会的中介组织，是为了赢得治理国家的权力而组织起来的代表机构和表达工具。中国政党的性质与此有重大的、结构性的差异。立党建国、以党治国、党政一体是理解中国政党制度的三个关键点。中国的政党组织先于现代国家成立，这样的政党唯一宗旨就是建立与其理念一致的国家，而不是在一个现存的国家内部争夺治理权力。国家也势必成为政党的国家，而不是民族的国家。这逐渐促成了中国执政党的全能政党性质。 　　全能政党具有它的独特结构，在意识形态上具有独占性，具有天然的行政化倾向，同时政党生态处于非现代的状况之中。政党对国家的全面渗透和强力介入，既表现为国家基本法律对政党权力的超越性规定，也表现为政党对行政决策的全面替代，还表现为政党对国家资源的全面控制、对国家精神生活的全面支配。这造成政府体制空间的逼仄，并从根本上限定了政府改革。 　　革???党是全能党，必须掌控一切国家资源。西方执政党是功能党，它仅仅在争夺到政府权力资源后才能影响或制约国家命运，还必须与其他政党甚至社会组织分享国家权力。只有确立执政党的政党定位后，中国政党制度才具有支持中国政府体制改革的功能。换言之，中国共产党自身的有效改革决定了政府体制改革的前途与命运。幸而，中国共产党自身的改革已经开始启动，从基层党代会代表的直接选举，到基层党委书记的竞争性选举，再到对政党理念的结构性转变的探讨，在显示出一个转变中的政党对于转变中的政府具有的顺应关系。 　　 　　各级政府，限权与重新认识 　　 　　从改革的直接载体――各级政府来看，目前的政府体制改革也并没有多大政治空间。政府作为行政权的实际操控者，其自身的权力来源、权力分割、权力的无缝隙运转等问题，都还没得到解决。这注定了政府体制改革问题得不到强有力的推进。 　　长期以来，我们简单地将政府作为“人民的政府”看待，这一定位从道德视角看并没什么错误，但从政府实际掌控权力的角度来看，问题就出现了。 　　中国各级政府机构，本质上与其他现代国家的各级政府没有任何区别，但人们对政府部门的特性认识，还普遍徘徊在政府本质上的公共性境地中，普遍认同政府机构与公共行政人员的道德化定位。这一扭曲的现代政治认知，必然致使人们放松对政府自利的警惕性，放松对公共行政人员的监督。其实，政治理性告诉人们，政府部门以及公共行政人员并不是完全没有私利、一心为公共利益的超然存在。发生在中国各级政府的自利行为，足以要求人们对政府的自私自利怀抱高度的警惕性。地方政府在“山高皇帝远”的情况下容易滑向公权私用谋取私利的危险境地，而对中央政府主要部门的审计均发现严重违反预算行为，表明中央政府部门也在为自身的部门利益进行规则外操作。由此可见，必须以限定政府行政权为前提来设计政府体制，才足以从根本上保证各级政府公权公用，而这绝不是一个单纯的行政改革问题。 　　另一个严重的政治问题需要在筹划政府体制改革中加以克制，那就是国家利益部门化、部门利益掠夺化、利益掠夺公开化造成的政府权威流失。这不是单纯的道德号召和党性教育可以解决的，而是深层政治问题在部门和个人利益上的投射。在政府部门掠夺性争取自身利益的情况下，人们内心对政府的信任感降低，政府丧失了获得社会支持和信任的基础。因此，将政府控制作为重要的政治问题对待，对约束政府的掠夺性行为具有决定性意义。 　　 　　政治博弈，政府体制改革的前提 　　 　　进行政府体制改革，政治博弈必不可少。围绕中国政府体制改革展开的政治博弈，至少具有五种博弈结构： 　　一是执政党与政府的博弈。目前，执政党的机构事实上发挥了政治决策的功用，行政机构成了决策的执行者