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住房制度改革与市民住房质量提高 　　口述：桑荣林 　　采访、整理：魏英秀、饶 斌 　　时间：2007年9月6日 　　 　　口述前记 　　桑荣林，1985～1994年任上海市房产管理局局长，兼任上海市住房制度改革领导小组副组长和办公室主任、上海市解决居住特困户联席会议召集人，是上海市住房制度改革进程中的参与者、实施者。他亲历上海市民住房从极其困难到明显改善，上海房地产市场从萎缩、复苏到迅速发展的全过程。 　　 　　1991年5月，《上海市住房制度改革实施方案》正式出台，但大量的准备工作已经经历了很长一段时间。从上世纪80年代初关于住房商品属性问题的讨论开始，酝酿、探索，并进行了多种方案的调查、测算和单项改革的试点，到1991年方案的正式出台，历时长达10年。 　　 　　一、改革的背景 　　 　　上海市住房制度改革源于住房紧张这样一个背景。住房紧张是长期以来很困扰上海的一个大问题，居住拥挤、结婚无房、住房质量差、回城人员多的问题非常突出，人均住房面积在全国倒数第一。这个矛盾我们当时称之为“天字第一号”的社会问题。我们通常讲三大社会问题，一个是交通问题，一个是住房问题，一个是环境问题。当时情况下环境问题还不是十分突出；交通呢，总感到是上下班问题；而住房，比较起来矛盾最大。建国后，在计划经济体制下，我们国家对住房实行的是福利分房制度，把住房当作职工的福利，由政府和单位进行分配。有相当一段时间，上海市区的居住房屋绝大多数由市房管局实行统一管理，修房子、分房子都是我们的职责，因为房源有限，维修经费不足，所以困难很大，没法满足广大市民改善居住条件的需求。 　　1982年，我们做过一个课题叫“八年解困”。1991年出过一本书，同济大学出版社出版的，书名叫《每户一套房》，内容是到2000年上海市区达到小康居住水平的标准、目标和实施步骤。如果你们有机会去翻翻，大量的数据在里面。我记得《每户一套房》这本书里的主要数据表明上海的居住困难户很多，根据1985年的住房普查资料，市区各类缺房户达88万户之多，包括无房户和人均居住面积4平方米以下的拥挤困难户。没有卫生???厨房的问题相当普遍。如果我们当时的居住水平能够像现在这样，那我认为是天下太平了。我们曾经酝酿廉租房政策，人均7平方米以下的可以享受。人均有7平方米居住面积，在那时是很好的了，因为在市区里的一些小房子像上海的亭子间，也不过是将近10平方米，住上三口之家是很普通的。 　　针对当时的情况，市政府成立了上海市解决居住特困户联席会议，由市建委、市总工会和市房管局召集，下设办公室，也就是“解困办”，为日常办事机构。相应地，各委、办、局也成立解困组织，建立起全市解困网络。采用这样一个方法，先从人均2平方米解决起，市解困办主要是联系、协调各系统，如纺织、机电、化工等，抓调查、进度、督促、落实。各个系统都有解困办，同时也都有住宅办，住宅办是建房子的，解困办是分房子的。对困难户数量多，又无能力建房的单位，就采取统一调剂。曾经有一度规定开发商要按照其开发总量交出10%～15%的平价房，能交房的大都是在偏远地区，开发的普通商品房；有的开发在市中心地区，高档公寓，当然不可能把这个房子交给你了。怎么办？就交差价。有房交房，没房交钱，这是一个很“土”的方法，也没经过立法，就这样弄了，效果还不错。从人均2平方米解决起，再逐步提高解决到2.5和3平方米，进度很慢，主要是因为没有房源。 　　1987年春，时任市长的江泽民为尽快解决居住特困户，专门召见市建委、市总工会、市房管局负责同志，详细询问特困户情况，并决定将这项工作列为市政府实事之一，当年解决了6000户。后经各方努力，筹集了50万平方米房源，到1988年，人均2平方米以下特困户宣告解困。由于这件事情是深得人心的，所以社会震动也非常大，但同时碰到一个问题，就是原来调查统计的特困户数字，大体上一年也就能解决1万户左右，但是结果呢，新长出来的特困户比解决的还要多。比方讲有10万个困难户，解决了1万，应该还有9万，但它反而变成11万了，解决困难户的进度，赶不上困难户增长的速度，就是这样一个被动的情况，压力越来越大。国家也开始从住房体制上酝酿改革的总体思路，在当时情况下，住房制度如果不改革那确实是不行了，如果不改革，社会就会动荡。 　　 　　二、改革的酝酿与准备 　　 　　首先提出一个住房商品化的问题，就是住房的属性是商品，不是福利。在这方面也有不少争论，有人讲社会主义的优越性怎么来体现呢，福利是应该的，一开始的思想基础还是我有困难找国家，我有困难找单位，单位给我解决是应该的，单位如果不给我解决就跟单位吵，就这么一个想法。从当时情况来讲，我认为低工资、低物价跟福利分配三者之间是相互对应的，如果低工资、低物价，高房租或者高房价是行不通的。所