一国两制的宪法解析.docVIP

“一国两制”的宪法解析_宪法论文 2016年是《中英联合声明》颁布32周年。这项意义重大的声明收回了中国对香港主权，并宣布“除外交和国防事务属中央人民政府管理外，香港特别行政区享有高度的自治权”;“享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。现行的法律基本不变。”换言之，中国内地与香港将长期实行“一国两制”。近32年来，《中英联合声明》承诺的“一国两制”得到了有效兑现，香港获得了高度法律自治。 然而，两种截然不同的制度与文化并存于同一个国家，是一项世界空前的制度创举，其有效维持与发展无论对于内地还是香港都是一项严峻挑战，需要高度的智慧、理解、宽容与互信。自1997年香港正式回归，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》或《基本法》)实施以来，由于基本法附件规定的政治民主处于“进行时”，香港某些派别对于政治改革的进程和中央产生了分歧。尤其是随着全国人大常委会承诺的2017年“双普选”日期越来越近，香港部分选民对于制定一个“符合国际标准”的普选方案之期待也越来越迫切，有人甚至发起了比较激进的公民行动，注1引起了中央的严重关注。在这种情况下，尤其有必要保持理性克制与有效沟通，尊重《基本法》的有关规定与精神，才能顺利应对政改过程中出现的复杂形势。 本文从比较《香港基本法》中法律自治和政治自治的不同定位出发，分析了政治自治不足的制度成因及其后果。笔者认为，解决香港政改困惑的答案不在别处，正在于《香港基本法》及其昭示的“一国两制”原则本身。只要中央维持超然中立的政治姿态，积极取得香港各界民众的善意和互信，信任多数香港选民的理性与智慧，尽早实现建立在“一人一票”基础上的选举体制，那么香港的和平稳定就得到制度保障，而中央权威与主权统一也将同时受到维护。 一、高度自治的法理定位 至今仍不时有人提议，特别行政区的高度自治不如欧美联邦制的地方自主权，注2但是这种理解显然误读了《基本法》“一国两制”的设计。事实上，《香港基本法》第2条意义上的“高度自治”在法律上远超以美国为代表的联邦国家乃至欧洲联盟这样的邦联实体。在立法、行政、司法层面上，特别行政区享有高度完整的法律自治。 1.欧美联邦模式 众所周知，在联邦国家，联邦法律在各地均有直接效力与最高地位，地方无权单方面抵制联邦立法的实施。虽然联邦立法权的范围是有限的，但是在此有限的范围之内，联邦宪法与法律却具有最高权威。最高地位是直接效力的题中应有之义，否则联邦立法一旦适用即发生“地方化”，各地法律可以随意超越联邦立法，或各地法院可以随意解释联邦立法，那么联邦法律的存在有何意义?因此，美国联邦宪法第6条规定：“本宪法以及根据其所制定的合众国法律……是国土的最高法律;不论任何州的宪法或法律是否与之相左，各州法官均受之约束。”联邦德国《基本法》第31条也规定：“联邦法律高于各州法律。”这里的联邦法律当然是指联邦根据宪法有权制定的法律;否则，违宪的立法并不构成有效的“法律”，但是合宪的联邦立法一定是最高的。这是法律体系的统一与完整的必然要求，因而并不限于联邦国家，只不过中央集权的单一制国家在这个问题上一般没有疑义，毋庸赘述。在联邦国家，由于联邦立法权限于宪法授权，超越宪法的联邦立法越权无效，而各州可以在法院和联邦分庭抗礼，在权限问题上和联邦一争高下，但是一旦法院裁定联邦法律具备宪法授权，那么它就具有普遍的直接与最高效力。 早在1819年的“美国银行案”，注3马歇尔首席大法官的判决意见就已明确这一原则。马里兰州挑战联邦建立美国银行的权限，但是被最高法院驳回。既然联邦有权成立美国银行，那么马里兰州即不得通过征税等方式阻碍美国银行的运行。马歇尔法官指出：“贯穿我们宪法的原则乃是宪法和根据它所制定的法律具有最高地位。它们控制各州的宪法和法律，而不能反受其控制。”注4既然联邦宪法及合宪的联邦法律具有最高地位，联邦法院自然也是联邦宪法与法律的最高解释者。事实上，早在1816年的“地产充公案”，注5最高法院即已明确联邦法院作为联邦立法最高解释者的地位。如果州法院对联邦法律的解释和联邦法院发生冲突，当然以联邦法院的解释为准。联邦立法及司法判决的最高效力是其直接效力的自然结果，在美国一直没有争议。直到内战前夕，南部盛行“废止理论” (Nullification Doctrine)，主张各州有权自行抵制违宪的联邦法院。内战结束后至今，联邦立法的直接适用与最高地位从未受到任何实质性挑战。即便在比联邦结构更为松散的欧洲联盟，共同体法律依然享有同样的直接效力与最高地位。连同其后的《统一欧洲法案》和《欧洲联盟条约》，创立共同体的三项原始条约构成了共同体的“首要法律”(Primary Law)。除此之外，共同体还存在根据这些首要法律而制定的“次级法律”(Secondary Laws)。在这些法律当中，具有普遍约