政府失灵语境下的第三部门研究(刘大洪 李华振 中南财经政法大学).doc

政府失灵语境下的第三部门研究 刘大洪 中南财经政法大学 教授 , 李华振 中南财经政法大学 上传时间:2007-4-19 关键词: 第三部门 /政府失灵/准公共物品/三元构架/法律完善 内容提要: 第三部门的兴起是弥补政府失灵的必然要求 ,是二元构架发展到三元构架的必然结果 ,是准公共物品非政府化供给的必然逻辑 ,是第三部门本身优势的必然选择 。从法学视角对第三部门进行研究 ,具有重 要意义 。我国现行法律在第三部门的准入资格、法律定位 、注册审批 、微观管理等诸多环节上存在不足 。应在借鉴西方第三部门法律进路的基础上 ,改革传统的政府独占模式 ,取消主管单位之限制 ,消除行政隶属之积弊 ,打破区域垄断 ,赋予第三部门以真正独立的权利能力和行为能力 。 一 、研究的前提 :第三部门的内涵及外延之界定 有个重大的理论课题长期困扰着中国法学界 ,就是 :当市场失灵时 ,可以由政府干预来弥补 ,但当政府失灵时 ,由谁来弥补 ?“第三部门 ( The Third Sector) ”理论的引进和构建 ,能为我们提供一个全新的解决框架 。 “第三部门”被称为当代西方社会“金三角结构”的支柱之一 (另两个支柱分别是市场调节 、政府干预) ,它为解决政府失灵提供了新的可能 ,大大加快了政府职能转变的进程 ,把竞争机制的清新空气吹进了传统的官僚机构体系内 ,在政府与人民之间搭建了一座桥梁 ,能为社会提供更加质优 、价廉 、高效的公共物品 ,一定程度上促进了社会的整合 。 在对第三部门进行研究之前 ,有必要首先界定一下它的概念 ,明确它的内涵和外延 。总体上看 ,西方关于第三部门的概念之界定 ,都是建立在对传统理论的批评之上的 ,因此西方学者往往把它们总结为不同的 “批评说”,归纳起来大致有以下几种主张 : 1 .“行政批评说”,又称“公权批评说”。这种学说主要是现代公共管理学从“新公共管理运动”的角度出发 ,对传统的行政管理学说之不足进行批判的过程中所诞生的观点 。这种观点认为传统的政府部门 (第一部门 、公权部门) 具有诸多其本身无法有效克服的缺点 ,比如不可选择性 、过强的刚性 、官僚化 、官员目标与政府初始组织目标的背离性 、超市场性和超人民性 ,等等 。持这种学说的比如约翰?格林伍德 ,他认为凡是为社会提供纯公共物品或准公共物品 、但又不属于传统政府机构 、不纳入政府科层制度体系之内的“非政府性的公共组织”,就是第三部门 。[1] 2 .“逐利批评说”,又称“私权批评说”。这种学说对第三部门的界定 ,是在对传统的私权部门之不足进行 批判的基础上发展而来的 。它认为传统的私人部门 (第二部门) 在经济人理性法则的驱动下 ,过于强调和追求私人利益最大化 ,在公共利益与私人利益发生冲突时 ,私人部门就会不惜牺牲公共利益来满足私人利益 。持这种学说的比如莱斯特?萨拉蒙 ,他把第三部门定义为“数量众多的自我管理的民间组织 ,他们不致力于分配利润给股东或董事 ,而是在正式的国家机关之外追求公众目标”。也就是说 ,他认为第三部门是“服务于公众利益的私人组织”,或者说是“从事社会公益性事业的民间组织”。[2] 3 .“综合批评说”。即在总结上述两种观点的基础上 ,同时对第一部门 ( 公权部门) 和第二部门 ( 私人部门) 进行批判 ,认为仅仅满足行政批评说的“非政府性”或者仅仅满足逐利批评说的“非盈利性”,都是不严谨的 ,必须是“同时满足”非政府性和非盈利性两大特征 ,方能界定为第三部门 。比如 ,赫斯顿认为非营利组织的合法性来源于对国家部门和私有部门的批评 。[3]第三部门一是要与政府相区别 ,是自愿提供准公共物品的“非政府组织”(Non - governmental Organization ,简称 NGO) ;二是要与私人部门相区别 ,是不以盈利为主要目标的“非营利性组织”(Non - profit Organization ,简称 NPO) 。[4] 笔者赞同第三种观点 ,本文所讨论的第三部门 ,就是建立在这种概念界定基础之上的 。结合中国的法律本土资源之现实 ,我们进行如下界定 :所谓第三部门 ,是指以提供准公共物品为主要取向 ,不以盈利为主要目标 ,不具有强制性 ,实行自愿和自治式运作 ,独立于政府部门和私人部门之外的民间组织机构 。这一定义包含了如下几个内涵要点 ,必须同时满足 ,方成为第三部门 : (1) 准公共性 ,即必须以提供准公共物品为主要取向 ,而不是以提供私人物品为主要取向 。(2) 非盈利性 ,即必须不以盈利为主要目标 。第三部门不象私人部门那样追求私利最大化 ,也不象政府那样具有超市场性 ,因此 ,第三部门必须适当地