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法律视角下我国地方债务的风险表现、成因及对策 　　截止到 2013 年 6 月底，我国各级政府负债共计 206988．65 亿，其中地方性政府债务有 108859． 17 亿。债务风险进一步加剧，引发了全社会的广泛关注和担忧。2012 年 12 月，财政部、发改委、人民银行、银监会联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，着力控制债务急增，防控风险。在 2013 年 12 月召开的“2014 中央经济工作会议”上，提出“着力防控债务风险”，把防控地方债务风险作为中央在2014 年六大主要经济任务之一来抓。 　　在这种严峻形势下，地方债务风险已成为当前我国经济发展中所面临的重大问题。为此，本文将从法律的视角分析风险产生的原因，并寻求控制和化解地方政府性债务风险的对策。 　　一、我国地方债务的风险表现 　　(一) 地方政府债务规模风险 　　2013 年 12 月 30 日，国家审计署发布了 2013 年第 32 号《全国政府性债务审计结果》公告。审计结果显示，截止 2013 年 6 月底，全国各级政府负债共计 206988． 65 亿元，其中地方性政府债务有 108859． 17 亿元;依据财政部发布的消息显示，2013 年全国公共财政收入累计达到129143 亿元，其中，中央财政收入 60174 亿元，地方财政收入 68969 亿元。两组数据对比表明，地方政府当年的负债总量远远超过地方财政收入。据调查，地方政府性债务增长率从 2010 年开始有所下降，但是从整体走势来看，债务余额总量依然呈上升趋势。此外，我国还存在大量的隐性债务，所以，我国地方政府性债务总量应该远不止 108859． 17亿元。 　　(二) 还债高峰期即将到来，“借新还旧”现象严重 　　从债务未来的偿还时间来看，2013 年 7 月至 12 月、2014 年到期的政府负有偿还责任的债务分别占 22． 92% 和 21． 89%，2015 年、2016 年和 2017 年到期需偿还的分别占 17． 06%、11． 58% 和 7． 79%，2018 年及以后到期需偿还的占 18． 76%。截至 2012 年底，有 3 个省级、99 个市级、195 个县级、3465 个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100% ; 其中，有 2 个省级、31 个市级、29 个县级、148 个乡镇 2012 年政府负有偿还责任债务的借新还旧率(举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重) 超过 20%。 　　这表明在接下来的五年甚至更长的时间内，我国地方政府债务将进入偿还的高峰期，地方政府的财政压力也会随之增大; 地方政府的“借新还旧率”较高，财政状况陷入恶性循环的风险增加。 　　(三) 地方政府债务透明度低，隐性债务风险增加 　　在我国地方政府的财权受到严厉的管控，融资渠道狭窄，地方政府通常会采取以下三种变通的融资策略: 一是由财政部代发地方债券，二是通过地方融资平台向银行贷款，三是发行“城投债”。通过第一种方式所融资金规模太小，满足不了地方的需求，后两种融资手段属于由地方政府担保或承诺的隐性负债，不纳入地方政府的预算范围。“由于融资平台与政府关系密切，实际的贷款大多也依托政府的信用，因此很容易造成地方政府投融资平台法人治理结构不完善、责任主体不清晰、操作程序不规范等后果。” 　　在具体操作中，地方政府通常能借助多个融资平台公司获取银行的信贷资金，其多头举债的行为导致银行难以掌握其总体负债水平，隐性的政府债务风险就会累积增加。 　　二、风险产生的原因 　　(一) 政府事权和财权划分的法律制度不健全 　　我国在 1994 年进行了分税制改革，2002 年又启动了所得税改革，又在 2004 年进行了农村税费改革，但是，这几次税制改革都只是针对中央和地方的财权划分上，关于事权等事项基本没有涉及，因此，被称为分税制的“上半身改革”。 　　正是由于税制改革的不彻底导致了“事权上移，财权下移”的现象，造成地方政府尤其是县乡政府过分依靠借债来提供公共服务、发展地方经济和维持职能的运转。然而，当前我国在有关财权和事权的法律制度建设上几近空白，急需完善。表现如下: 　　首先，到目前为止我国还没有形成一套关于政府事权和财权划分的系统性法律法规。现有立法大多属于层次较低的行政立法或政府及其职能部门发布的规范性文件，且占主要地位的是政府发布的规范性文件，这样一种立法状态又导致立法散乱、欠缺权威性和稳定性，朝令夕改的现象时有发生。其次，财税立法不合理。自 1994 年分税制改革以后，国家的财权不断向上集中，级别越靠下的政府，财权就越小; 地方税收具有缺乏主体税种、税源分散、稳定性差、征税成本高、征收难度较大等特点。再次，由于我国现行《预算法》禁止地方政府发行债券，但是地方政府受形势所迫违规举