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区域合作中立法协作 　　摘要：政府协议作为区域合作的主要方式是目前泛珠三角合作中运用最为广泛的方式，但是这种方式远远不能满足深入合作的需要，立法协作便成为区域合作中层次更高的合作，包括省级政府之间的立法协作，较大市政府之间的合作，也是在政府规章这个层面上的合作，而协作的内容、主体、方式则是要进一步探讨的问题。 　　关键词：政府协议；立法协作；政府规章 　　中图分类号：D92 　　文献标识码：A 　　文章编号：1003-949X(2007)－10-0004-02 　　 　　与区域合作中的政府协议不同，立法协作将在更加广阔的领域内展开，既可以在各省政府级政府之问，也可在更高层次的省级人大之间开展，也可以在有立法权的市之间开展。笔者在本文中探讨的是合作区域内省级政府和较大的市政府之间的立法协作，是在政府规章层面上的合作。 　　 　　　一、立法协作的基础 　　 　　我国法学界、实务界对区域立法协作并没有统一的严格的界定。我认为区域立法协作是指，一定区域的地方立法主体，在国家统一法制的前提下，在立法权限范围内进行自愿参与，平等互惠，共享资源而进行的一种立法上的合作。2006年7月《东北三省政府立法协作框架协议》正式出台，建立了我国首个区域性立法协作框架。虽然这只是省级政府之间的立法协作，还不是人大之间的协作，但也是立法协作的初步尝试。在泛珠三角经济合作的大背景下，作类似的立法协作方式的尝试，不失为解决区域合作与发展的法制协调问题的有效方式之一。 　　区域间的立法协作在我国现阶段有其现实的法律基础和社会基础： 　　 　　第一，地方立法的矛盾冲突需要立法协作解决。 　　由于行政区划的分割和地方利益的驱动，不同地方的立法冲突，在区域经济合作越来越向纵深发展的背景下，区域内部立法缺乏协调的问题也逐渐凸显出来。 　　在《立法法》中，国家对地方立法权限界定不够明确。而且各地方对立法权限的把握不准。所以对共同的问题，就产生了不同的立法主体多元立法的现象，同时，对同一事项的规范不一致或不衔接，难以操作。 　　 　　第二，政府协议的局限性需要立法协???加以克服。 　　泛珠三角区域经济合作的现有方式主要是政府协议，包括会议纪要、合作备忘录、协议、倡议书、意向书、框架、宣言等，主要不足之处在于：1、协议行为只是行政机关内部行为，并非立法行为，其内容不具有普遍约束力，还不是地方立法，不能解决地方立法的冲突问题。2、政府协议只能约束政府行为，对其它主体不发生法律效力，其作用十分有限。3、协议不具有强制执行的效力，只能自觉履行，主要依靠相互信任而产生的自我约束力，并无强制性，这在很大程度上影响了协议作用的进一步发挥。4、协议的缔结程序使协议具有原则或意向性，不具备实施的具体性。 　　 　　第三，构建泛珠三角区域发展的法制环境需要立法协作。 　　珠江流域经济区域内的各个城市分属不同的行政区域，但地域相近，人缘相亲，文化相通，经济相融，存在着广泛的共同利益，并长期保持良好的人际往来和密切的经济合作与交流。但不可否认的是，各个地方、各个城市在改革和发展的过程中有着不同的路径选择、利益追求和关注热点，区域内各方在招商引资、外贸出口、土地批租、减免税收、人才流动等方面，存在广泛、激烈的竞争，迫切需要建立区域立法协调机制逐步予以解决，建立无壁垒、无障碍、各地利益最大化的共同市场和共同规则，形成良好的法治环境，促进区域经济的协调发展。 　　因此，随着区域合作的深化，区域立法协作成为一种必然趋势，除了政府协议外，区域合作的各立法主体，还应当在区域合作中建立立法协作机制，在合法自愿的合作原则指导下，进行立法，建立相对统一的法律制度，协调区域合作中的法律问题，为区域合作提供法律保障。 　　 　　二、区域立法协作的法律界限 　　 　　由于政府间的立法协作在某种程度上，将强化行政权力，而行政权作为立法权、司法权三大权力之一，在现有制度框架内与其它两种权力是相互联系相互制约的关系，行政权力的变化可能会对其它权力的行使产生影响，进而对社会的利益关系格局调整产生影响。因此区域合作经济中的立法协作必须在现有立法制度的框架内进行，立法协作必有其不可逾越的法律界限。在保持现有的三大权力分配的格局内，政府间的立法协作才能顺利进行。立法协作，以宪法和有关法律为基础，不违反法律规定的立法权限和立法程序，不改变各种法律文件的效力适用范围，所涉及的只是立法工作机制方面的协作。立法协作的法律界限是： 　　 　　(一)维护法制的统一。 　　宪法第五条规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。任何制度创新都应在法律的框架内完成，立法协作制度也不例外。