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四维视阈下“省管县”体制改革动力机制研究 　　“省管县”体制改革将从根本上改变我国省级以下行政区划的权力结构模式和行政、财政基础。并将深刻影响我国政府间纵向关系模式，从政策大方向来看，中央肯定并鼓励地方政府的积极改革探索，并把此项改革上升到国家改革战略布局的层面：从发展的具体情况分析，这些改革尝试还存在继续扩大和更进一步推进的空间。因此，对“省管县”改革的动力机制有清醒的认识和明确的判断。将有利于我国继续推进行政体制改革。 　　 　　一、省管县体制改革的直接动力：祛除市管县行政管理体制的弊端 　　 　　“市管县”行政管理体制在实施之初确实产生了正面效应，对密切城市和乡村关系、加强城市和乡村合作起到了一定的积极作用，但是随着我国政治及经济体制改革的不断深入和市场经济体制的不断完善，同时，国内外行政环境的改变对政府的服务性、责任性和行政效率都提出了更高的要求，使得带有浓厚计划经济体制色彩的“市管县”行政体制的弊端日益暴露。具体表现在： 　　(一)市管县体制增加了行政管理层次，提高了行政成本，大大地降低了行政效率。大量的理论研究成果证实，行政组织每多增加一个管理层次，信息的失真率就会成倍增加。从科学管理角度而言，信息传递的中间环节要尽可能减少，以缩短决策层和实施层的行政距离，便于上下沟通，提高工作效率。市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，行政效率大大减低，同时在政治体制改革滞后、政府职能没有根本转变的情况下，过分倚重行政力量，政府管了不该管、管不好的事，往往容易导致资源配置成本增高、效益降低，也阻碍市场经济发展主体的形成。 　　(二)“市管县”体制并没有从根本上打破旧有的条块分割的管理体制，并且处于无法可依的尴尬境地，甚至与宪法中有关地方行政架构的规定相违背。市管县之前，我国的行政层级由中央一省一县市一乡镇四级组成，这是由宪法确认的基本结构体系。虽然省县之间有一个地区行署，但毕竟是一个虚制层级。市管县后，省县之间的层次由虚变实，行政层次变???中央一省一市一县市一乡镇五级组成。根据《中华人民共和国宪法》第30条规定，中国的地方行政区域划分为省(自治区、直辖市)、县(自治县、自治州、县级市)、乡(民族乡、镇)三级制。显然，“市管县”行政管理体制与这一规定有所抵触。 　　(三)“市管县”体制加剧了县级财政的困难，“小马拉大车”问题依然不能得到有效解决。市管县行政体制改革的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，然而，并非所有的市都能起到这一作用。事实上，除传统的省会城市和一些中等经济发达城市具有较强的带动力量外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市根本很难有力量来帮助县级和乡村的发展，这些城市一般都远离中心经济区，需要带动的县的数量也较多。按照2001年的统计数据，平均每个地级市要带动近6个县市，撇开其管理幅度因素，这些城市基本上是拉不动周边县区的发展的，中西部地区问题更为严重。就拿经济发达的江苏来说，苏北五个地级市中，除徐州为特大城市，人口规模、经济实力较突出外，其它几个皆为中小城市，综合经济实力不强，集聚和辐射能力较弱，难当带县的重任。 　　(四)“市管县”形成城乡悖论。由于“市县竞争”造成内耗及资源过度向中心城市集中等原因，一方面导致中心城市的极度扩张，城市发展没有边界，没有止境的土地征用和旧城改造：另一方面，市所辖县的城市化水平极度落后，虚假城市化现象严重，整体上影响了城市化的进程，更加剧了城乡“二元化”结构。 　　 　　二、省管县体制改革的内在动力：制度创新的内在需求 　　 　　近年来，随着创新的重要作用被我们逐步认识，各种领域都自上而下地强调创新。实行省管县体制就是一种重要的行政管理体制制度创新，是我国行政体制改革的一个方向，也是当下时代潮流的使然。马克思主义认为制度创新是为解决生产关系与生产力、上层建筑与经济基础的矛盾而进行的生产关系和上层建筑的变革。诺思和托马斯则认为，制度创新是现代经济增长的根本原因。制度的建立就是为了减少交易成本，减少个人收益与社会收益之间的差异，激励个人和组织从事生产性活动，最终导致经济增长。如果一个社会没有实现经济增长，就是没有从制度上保证创新主体应得的报酬。我们要进行的省管县的体制创新。是为适应社会主义市场经济、健全建设中国特色社会主义要求的重要体制创新。各地试点省管县体制改革的内在动力就是在于创新的内部需求。 　　 　　三、省管县体制改革的理论动力：实行“省管县”体制的理论支撑力 　　 　　“市管县”体制存在的问题已经暴露无遗，“省管县”模式的尝试正如火如荼地开展，人们很自然地就会想到“省管县”是理所当然的事情。笔者以为，中国近年来行政改革步履维艰的根本原因就在于缺乏理论支撑。同样，如